일본의 재송신 현황

방송과 통신 분야의 디지털 기술 도입은 가히 '혁명'이라고 할 수 있을 정도로 여러 가지 변화를 초래하고 있다.

지난 호에서 소개한 디지털 방송의 데이터 방송 또한 디지털 기술의 도입으로 인해서 가능해진 대표적인 서비스 중의 하나이다.

유선 방송에 있어서도 사업자 간의 광대역 네트워크 접속이나 디지털화와 IP화의 기술 혁신으로 인해 인터넷 서비스나

 IP전화 서비스 등이 가능하게 되었다.

이러한 다양한 형태의 서비스는 앞으로도 더욱 확대될 전망이며, 이용자들은 보다 새로운 라이프스타일을 즐길 수 있게 될 것이다.

한편, 새로운 기술 도입으로 신구의 제도적인 조율 또한 '혁명'적인 개혁이 요구되고 있다.

유선 방송은 디지털 기술의 도입으로 인해 기존의 난시청 해소와 지상파 방송의 재송신 서비스 등의 분야에 있어서

기술적인 한계의 극복과 서비스의 질적인 향상을 도모할 수 있게 되었다.

그러나 이러한 기술적인 가능성이 아날로그 시대의 기준으로 만들어진 제도적 장치와 충돌하고 있다.

이에 일본의 총무성은 현상 실태 조사에 나섰다.

2007년 10월부터 유선 텔레비전 방송에 의한 지상파 방송의 재송신 등의 문제에 관해 검토해 온 총무성의

'유선 방송에 의한 방송의 재송신에 관한 연구회'(이하, 연구회)[좌장: 니이미 이쿠후미(新実　育文) 메이지(明治) 대학교

법과대학원 교수]가 2008년 3월 19일, 지금까지의 연구 성과를 최종 보고서를 통해서 공표했다.

연구회는 유선 방송에 의한 지상파 방송의 재송신 문제 등의 현상을 파악하고 과제를 정리함과 동시에 앞으로의 디지털 시대에

걸맞은 대책에 대해 제언하고 있다.

일본 유선 텔레비전 방송의 분류

'유선 텔레비전 방송'이란 유선 텔레비전 방송법(1972년 법률 제114호)제2조 제1항에서 '유선 방송[공중(公衆)에 의해서

직접 수신되는 것을 목적으로 하는 유선 전기통신의 송신을 말한다]으로 유선 라디오 방송 업무의 운용 규정에 관한 법률

(1951년 법률 제135호) 제2조에서 규정하는 유선 라디오 방송 이외의 것을 말한다'라고 정의하고 있다.

또한 유선 텔레비전 방송에 대해서는 스스로 제작한 프로그램을 커뮤니티 채널 등에서 유선 방송하는 '자주방송'과 지상파 방송

사업자 등의 프로그램을 유선 방송으로 송신하는 '재송신'의 두 가지 형태로 나누고 있다.

이 중에서 재송신에 대해서는 방송 사업자의 방송 프로그램이 해당 방송 사업자의 방송 대상 지역 내에서 재송신되는

'구역 내 재송신'과 방송 대상 지역 외에서 재송신되는 '구역 외 재송신'으로 분류된다.

유선 텔레비전 방송에 의한 지상파 방송의 구역 내 재송신은 그 방송 대상 지역 내의 난시청 지역의 해소에 공헌하고 있다.

또한 구역 외 재송신은 다른 방송 지역 방송 사업자의 양질의 프로그램을 시청자들에게 제공한다는 의의를 가지고 있다.

구역 외 재송신 현황

구역 내 재송신은 방송 대상 지역 내의 지역 주민이 난시청 지역에 거주하는 경우라도 방송을 즐길 수 있도록 하기 위한 조치로,

방송법(1950년 법률 제132호) 제2조 제6항의 '방송 사업자는 방송을 하는 대상 지역에 있어서 해당 방송이 널리 수신될 수

있도록 노력하는 자로 한다'는 취지에 근거해서 방송 사업자와 유선 텔레비전 방송 사업자는 양자 간의 특별한 문제없이

프로그램을 재송신해 왔다. 

또한 구역 외 재송신은 근접하고 있는 지역의 정보와 교류를 위한 목적으로 지상파 아날로그 방송에 있어서 널리 시행해 왔다.

그러나 방송계의 디지털 기술 도입으로 구역 외 재송신이 새로운 국면을 맞이하고 있다.

유선 방송의 디지털 기술 도입은 인터넷 접속 서비스를 비롯해서 IP전화 서비스를 제공하는 이른바 '트리플 플레이 서비스'의

제공이 가능하게 되면서 기존의 방송 서비스에 의한 수익 외에 새로운 수익의 향상을 꾀할 수 있게 되었다.

반면에 지상파 디지털 방송의 구현을 위해서 막대한 자금을 투자하고 있는 지상파 방송 사업자들은 자금난에 허덕이고 있으며,

갈수록 그 영향력이 약해져만 가는 광고 매체로서의 방송 광고 수입의 저하는 경영에 있어서 커다란 악재로 작용하고 있다.

이에 기존 지상파 방송 사업자들은 구역 외 재송신에 대한 재검토의 필요성에 대해 강하게 주장하고 있다.

이와 같은 영향으로 디지털 방송의 경우는 구역 외 재송신에 대한 동의를 얻지 못하는 경우가 발생하고 있다.

또한 아날로그 방송의 구역 외 재송신 동의의 갱신이 이루어지지 못하는 경우도 점차 늘어나고 있다.

2007년 3월 8일 참의원예산위원회의 국회 답변 내용에 의하면

2006년 9월 시점에서 310개 채널이 이러한 상황에 처해 있다고 한다.

지상파 방송의 전국 네트워크화가 구축되어 있는 일본에서 구역 외 재송신은 네트워크 계열국이 없는 지역에서도

재경 민간 방송국의 방송 서비스를 즐길 수 있게 하는 중요한 역할을 담당해 왔으나

지상파 디지털 방송에 있어서는 재송신 동의가 얻기 힘들어지면서 해당 방송을 시청할 수 없는 세대가 늘어나고 있다.

이러한 세대는 2007년 2월 말 현재 432만 세대[전 세대(2007년 3월 31일 현재)의 8.2%]로 추정된다고 한다.

이 중에서 이른바 소수 채널 지역(그 지역의 지상파 민간 방송이 3파 이하의 지역)이 141만 세대(전 세대의 2.7%)에

달하고 있다고 추정하고 있다.

2011년 지상파 디지털 방송으로의 완전 이행을 앞두고 지상파 방송 사업자와 유선 텔레비전 방송 사업자 간의 구역 외

재송신의 동의에 관한 논의가 난항을 겪고 있는 것은 지상파 디지털 방송의 원활한 보급에 커다란 지상을 초래할 것으로 보인다.

재송신 동의 제도의 도입 취지

유선 텔레비전 방송 사업자는 유선 텔레비전 방송법 제13조 제2항의 규정에 의해 방송 사업자의 동의를 얻지 않으면

방송 사업자의 텔레비전 방송을 수신해서 재송신해서는 안 된다고 정하고 있다. 또한 방송 사업자의 방송뿐만이 아니라 전

기통신역무이용방송법(2001년 법률 제85호) 제2조 제3항에서 규정하고 있는 전기통신역무이용방송사업자의

전기통신역무이용방송의 재송신에 대해서도 동의를 얻어야만 한다.

이러한 재송신 동의 제도는 방송 사업자에 의한 프로그램이 재송신되는 경우에 방송 사업자의 프로그램에 대한 편집 내용이

침해되거나 왜곡되는 것을 막기 위한 제도적 장치로서 마련되었다고 한다. 이는 저작권과도 밀접한 관계를 가지고 있다.

재정(裁定) 제도의 개요와 운영 현황

유선 텔레비전 방송법 제13조 제3항부터 제8항에 걸쳐서 규정하고 있는 재정 제도는 유선 텔레비전 방송법을 제정할

당시에는 법에 포함되어 있지 않았으나 유선 텔레비전 방송이 발달하기 시작하는 1980년대 중반에 도입되었다.

당시 구역 내 재송신이나 구역 외 재송신, 자주방송 등을 서비스하는 유선 텔레비전 방송 사업자가 늘어나고 있는 상황에서

지상파 방송 사업자로부터 재송신 동의가 거부되는 상황이 속출하기 시작했다.

이러한 문제를 해결하기 위해서 유선 텔레비전 방송 사업자로부터의 신청에 근거해서 우정(郵政) 대신이 재정하는 제도가 1986년에 도입되었다.

재정 제도의 도입을 위한 유선 텔레비전 방송법 개정에 관하여 심의가 이루어진 제104회 국회에서 재송신에 관해

동의하지 않을 경우에 대한 '정당한 이유'에 대하여 이하 다섯 가지의 기준이 제시되었다.

그러나 이와 같은 '정당한 이유'가 유선 방송 사업자에게 있어서는 압도적으로 유리한 '비대칭 규제'의 상황을 연출하고 있다고

지상파 방송 사업자들은 주장하고 있다.

① 프로그램이 방송 사업자의 의도에 반해 일부 삭제되어서 방송되는 경우.
② 방송 사업자의 의도에 반해 다른 날(시간)에 재송신되는 경우.
③ 방송 시간의 개시 전이나 종료 후에 그 채널에서 다른 프로그램의 유선 방송을 실시하여 방송 사업자의 방송 프로그램인지 아니면 다른 프로그램인지 혼란이 우려되는 경우.
④ 유선 텔레비전 방송 시설의 설치가 확실하지 않은 경우나 시설을 설치하는 데 있어서 자금적으로 충분하지 않은 경우 등 유선 텔레비전 방송 사업자로서의 자격에 문제가 있는 경우.
⑤ 유선 텔레비전 방송의 송수신 기술의 수준이 낮아서 양질의 재송신을 기대할 수 없는 경우.

방송 프로그램의 재송신이나 재방송에 관해서는 방송법, 유선 텔레비전 방송법, 역무이용 방송법, 유선 라디오 방송업무의 운용 규정에 관한 법률에서 해당 프로그램을 방송하고 있는 방송 사업자로부터 동의를 얻어야만 한다고 규정하고 있다.

그러나 재정 제도는 유선 텔레비전 방송법에서만 규정하고 있다. 이는 난시청 지역 등에 있어서 지상파 방송을 재송신하는 미디어로서의 유선 텔레비전 방송이 지상파 방송의 재송신 동의를 얻지 못하는 경우가 속출하고 있는 관계로 이러한 현상이 계속되면 유선 텔레비전 방송의 건전한 발달을 저해하는 요소로 작용할 우려가 크기 때문이라고 한다.

지금까지 총무성(総務省) 총무대신의 재정에 의해서 처리된 경우는 모두 구역 외 재송신에 관한 문제였으며, 지상파 아날로그 방송과 관련해서는 3건, 지상파 디지털 방송과 관련해서는 1건이 총무대신에 의해서 재정・처리되었다.

유선 텔레비전 방송 사업자와 지상파 방송 사업자 간의 주요 쟁점
(CATV연맹과 민간방송연맹을 대상으로 한 연구회의 히어링 조사 자료에 근거한 내용)

유선 텔레비전 방송 사업자의 주요 주장

① 구역 외 재송신에 대해서
CATV연맹에 의하면 주민·시청자들은 방송의 디지털화 이후에도 여전히 구역 내와 구역 외의 재송신 서비스를 강하게 요구하고 있다고 한다. 지상파 방송의 디지털 전환을 원활하게 이행하기 위해서도 구역 외 재송신을 종래와 같이 실시할 필요가 있으며, 아날로그 방송을 기반으로 하고 있을 당시부터 구역 외 재송신으로 제공받았던 프로그램을 디지털 방송에서도 변함없이 제공해야 한다고 주장하고 있다.
이러한 지역 주민·시청자들은 ① 구역 외의 전파 수신이 가능하다, ② 소수 채널, ③ 생활권과 문화권이 동일하다, ④ 오랜 세월 동안의 시청 습관이 있다 등을 주요 이유로 구역 내외 재송신 서비스를 요구하고 있다. 덧붙여서 구역 외 재송신 서비스의 제공 범위에 대해서는 이웃하고 있는 지역에 한정하는 것으로 원거리 지역의 구역 외 재송신 서비스는 고려하고 있지 않다고 했다.

② 재정 제도에 대해서
유선 텔레비전 방송 사업자는 시청자 이익의 보호를 위해서 유선 텔레비전 방송 사업자의 책무로서 대신에 의한 재정 제도가 필요하다고 설명하고 있다.

③ 재송신에 대해서 동의하지 않는 경우
유선 텔레비전 방송 사업자들은 시청자들에게 납득할 만한 이유도 제시하지 않고 방송 전파를 중지한다는 것은 있을 수 없는 일이라고 주장하면서 방송 사업자들과의 대화를 통한 해결 방안의 모색을 제안했다. 방송 사업자 측의 무조건적인 잘못이 아니라는 인식에 동의하면서 법령에 의한 대신의 재정에 앞서서 당사간의 대화를 통해서 문제 해결을 위한 접근을 시도한다는 방침이다.

지상파 방송 사업자의 주요 주장

① 구역 외 재송신에 대해서
지상파 방송 사업자는 구역 외 재송신이 심한 경우는 지역 면허 제도의 의미가 없어지게 되며, 지역을 방송 기반으로 하고 있는 지역 민간 방송국의 경영 사정을 더욱 악화시키는 계기가 된다고 주장하고 있다. 또한 지역 방송국의 경영 악화는 지방 방송 문화와 지역을 거점으로 하고 있는 지방 방송 서비스의 유지·발전을 어렵게 한다고 덧붙이면서 구역 외 재송신 문제의 해결에 있어서는 재송신처의 민간 방송 사업자의 의견을 최대한 존중해야만 한다고 강조하고 있다.

② 재정 제도에 대해서
지상파 방송 사업자는 특히 재정 제도에 대해 민감하게 반응하면서 재정 제도의 근본적인 재검토를 요구하고 있다. 그 이유로 방송법과 전파법에서 규정하고 있는 지역 면허 제도의 유명무실화와 방송 사업자가 가지는 저작권과 저작인접권에 대해서 고려하고 있지 않는 처사라고 하면서 저작권법과의 부적합성에 대해서 지적하고 있다. 과도한 대신의 재정은 재산권을 인정한 헌법 제29조에 저촉될 가능성이 있다고 하면서 법체계의 모순에 대해서 강조하고 있다.

③ 재송신에 관한 사업자 간의 협의·해결에 대해서
지상파 방송 사업자는 디지털 방송의 구역 내 재송신에 대해서 원활한 동의를 위해서 노력하고 있으며, 구역 외 재송신에 대해서도 모든 경우에 있어서 동의를 거부하고 있는 것이 아니고 각 사업자의 판단에 의해 타당한 동의의 범위를 모색해서 대응하고 있다고 설명하고 있다. 그러나 방송 사업자의 동의나 허락을 받지 않은 채 무단으로 시행하고 있는 유선 텔레비전 방송 사업자의 재송신은 위법이며, 이에 관해서 빠른 시일 내의 중지와 이를 위한 국가 차원에서의 적절한 조치가 필요하다고 주장하고 있다.

시청자의 이익을 고려한 제언

이와 같은 상황에서 연구회는 시청자의 이익을 최대한 고려하는 내용의 제언을 최종 보고서에 제시하고 있다.
사업자 간의 협의를 통한 문제 해결을 원칙으로 하면서 협의가 결렬되었을 경우의 재정 기준을 재검토해야 한다고 제언하고 있다. 재검토를 실시하는 데 있어서는 유선 텔레비전 방송 사업자와 지상파 방송 사업자의 의향뿐만이 아니라 아날로그 방송에서 디지털 방송으로의 이행에 따른 시청자의 이익을 가능한 고려해야 한다고 하고 있다.

구체적으로는 지상파 디지털 방송 사업자의 의도에 반하여 유선 텔레비전 방송 사업자가 프로그램을 일부 삭제하거나 왜곡하는 재송신 등에 대해 동의를 거부하는 다섯 가지의 '정당한 이유'는 앞으로도 그대로 유지하면서 새로운 기준의 도입을 요구했다. 예를 들어서 생활 면이나 경제 면에 있어서 관련성이 있는 근접 지역의 구역 외 재송신의 경우는 시청자 이익의 보호를 우선시해서 일반적으로 동의의 결정을 내리는 재정을 지지했다. 그러나 인접하지 않은 원거리의 경우는 원칙적으로 구역 외 재송신을 인정하지 않는 것이 정당하다고 판단하고 있다. 또한 과거에 동의를 얻은 구역 외 재송신이 이번 기준의 적용이 곤란한 경우, 시청자의 이익을 보호하는 방향으로 완화 조치할 것을 요구하고 있다.

한편, 구역 외 재송신을 인정하는 채널이나 구역 외 재송신처에는 없는 계열국의 채널 등에 대해서는 위원들의 찬반 의견이 분산되는 양상을 보였다.

한편, 일본은 디지털 기술의 도입으로 인해 방송과 통신이 연계적으로 융합되고 있는 상황에서 방송과 통신의 법체계를 통합하는 새로운 법체계에 대해서 검토하고 있다. 이에 이번의 논의가 당장의 현 문제를 해결하는 새로운 입법 과정으로 연결될 가능성은 희박하지만 방송과 통신의 새로운 법체계의 검토·논의에 있어서 유선 텔레비전 방송과 전기통신역무이용방송의 구분에 대한 재검토 논의에는 좋은 자료로 활용될 수 있을 것이다. 또한 이번에 이루어진 현행 제도를 전제로 하면서 시청자 이익을 중시하는 운영 면에 있어서의 재검토 결과가 방송과 통신의 새로운 법체계가 이루어질 때까지의 새로운 잠정적 기준으로서 작용하리라고 보인다.

◦ 참고 :
- 총무성정보통신정책국지역방송과, 케이블텔레비전의 현상, 2008년 2월.
  - 총무성정보통신정책국방송정책과, 유선 방송에 의한 방송의 재송신
    에 관한 연구회 최종 보고서, 2008년 3월.
  - NIKKEI NEW MEDIA(http://itpro.nikkeibp.co.jp), 2008년 3월 31일.

◦ 작성：백승혁(일본 조치 대학교 신문학전공 박사과정)

[출처] 일본, 유선 방송의 지상파 재송신 문제|작성자 누림터