방송통신법제의 현안과 과제
변호사 최 영 호
1. 방송통신융합과 법
신문과 함께 방송, 통신은 국민에게 알 권리를 충족시켜주는 정보제공자로서 여론형성의 기능은 물론
국가권력기관의 통치행위를 감시하는 비판, 감시기능을 가능하게 하는 현대사회의 중요한 매체다.
원래 방송은 라디오와 지상파 TV를 중심으로, 통신은 유선전화를 중심으로 별개의 독자적 영역에서 고유의 기능을
수행하여 왔으나 산업사회의 변천과 디지털 기술의 발전에 따라 방송은 지상파방송 외에 유선방송, 일반위성방송,
위성멀티미디어방송, 방송채널사용사업 등으로, 통신은 유선전화 외에 무선전화, 인터넷 전화를 비롯하여
인터넷을 이용한 포털사업, 전자우편, 전자 게시판, 블로그, 인터넷 카페 등 다양한 수단들이 등장, 발전하면서
아날로그 시대에서 디지털 시대로 변화되는 과정에서 방송과 통신은 방송통신융합이라는 새로운 환경 아래 통신과 방송의
구분이 점차 사라지고 있다.
방송통신융합은 방송이 방송망뿐만 아니라 통신망으로도 전송되고, 통신도 통신망뿐만 아니라 방송망도 이용하는
“망의 융합(Convergence of Network), 방송도 불특정 다수가 아닌 특정인에 대한 수신을 목적으로 하거나
양방향성 서비스를 송출하며, 정보통신의 행태도 종전의 쌍방향 서비스는 물론, 다수 수신자에게 제공되는 일방향성 서비스가
증가하고, 통신망의 대역폭 증가 등으로 영상 서비스가 활성화되면서 방송과 통신 서비스의 구분이 불분명해지는
서비스의 융합(Convergence of Service Provision), 방송사업자가 통신사업을 하거나 통신사업자가 방송사업에
진출하는 기업의 융합(Convergence of Corporate Organizations) 등의 현상을 포함한다.
이러한 방송통신 융합현상의 고조에 따라 다양한 각종의 방송, 통신매체를 규율하는 법률이 달라 일괄적인 제어가 곤란할 뿐만
아니라 사업자간의 경쟁은 물론, 매체 간에도 과다한 경쟁이 계속되면서 국민들로서는 그들간의 상호관계에 따라 취득하는
정보의 범위와 내용과 질에 대하여 제한을 받지 않을 수 없으므로 방송과 통신을 일괄적으로 규제함으로써 종래 이를
별개의 영역에서 별도의 규제를 하면서 일어나는 부작용을 해소하는 한편,
보다 효율적인 행정목적을 달성하고자 하는 움직임이 계속되어 왔다.
그러나, 방송통신의 융합현상이 아무리 심화된다 한들 방송과 통신이 완전히 융합된다는 것은 이론적으로나
물리적으로 불가능하므로 그 특유의 영역에 대한 변화와 발전정도에 따라 상응하는 대처가 필요함은 물론,
구조적인 모순이나 제도의 정체적 불투명과 함께 디지털 기술의 발전과 보편화로 인하여 방송과 통신의 현실에서 일어나는
다양한 사회적 병폐는 이미 우리 사회에 중대한 위협을 가하고 있어 법률은 이러한 사회적 현상에 대하여 적극적인 면은
더욱 조장하고, 소극적인 면은 신속하고 적절한 대응을 하여야 할 것이다.
그동안 우리 학계에서는 방송법을 개정하여 방송의 구조적 병폐를 개선하고, 공영방송의 위상정립을 꾀하는 한편,
인터넷 실명제를 확대하고, 사이버 모욕죄를 신설하여 반의사불벌죄로 규정하며, 인터넷 포털업체를 언론으로 간주하여
독자의 피해구제절차를 간소화하려고 하였으나 인권침해와 정치적 이유로 이를 반대하는 사람들을 설득하지 못하여
방송통신법제의 개선이 좌절되어 있는 형편이다.
따라서, 개선입법이 이루어지지 않는 현재 상태에서 위와 같은 사회적 병폐를 규제하는 수단으로서 사전적 규제방법인
정보제공사업자(이하 ISP라 함)의 자율적 규제와 사후적 규제수단이지만,
법원의 재판절차 외에는 유일한 규제기구인 방송통신심의위원회의 효율적인 운영의 중요성이 대두하고 있다.
본고에서는 우리나라 방송, 통신산업의 현실을 조명하고, 위와 같이 오랫동안 논란이 되어 온 방송, 통신관련 법률의 개정에
대하여 살펴본 다음, 사업자의 자율적 규제와 방송통신심의기구의 효율적 운영방안 등 방송,
통신의 발전을 위한 개선방안을 함께 의논해보고자 한다.
2. 방송통신의 구조적 현실
가. 방송
(1) 정체성의 불투명
공익성을 추구하는 공영방송과 사업자들 간에 방송시장에서 경쟁을 하는 상업방송은 어느 정도 구분되어야 함에도
우리나라의 방송은 지상파방송은 물론, 상업적 방송까지도 안정적 방송사업을 통한 공익을 구현하여야 한다는 명분 아래
지상파방송들 마저 상업적 방송행위를 정당화하여 왔고,
이에 따라 상업적 성격의 민영화 방송들도 강한 공익성을 표방하도록 강요받으면서
오랫동안 왜곡된 방송구도를 유지하여 왔다.
디지털 미디어 시대의 도래로 방송매체는 양적으로나 질적으로 엄청난 분화현상이 일어나면서 방송사 간의 경쟁과
상업화는 필연적임에도 위와 같은 정체적 불투명성은 왜곡된 방송구도를 더욱 견고하게 지탱하여 오면서 별개의 영역을 통하여
구현되어야 하는 방송산업의 활성화와 방송의 공익성을 동시에 행하여 왔다.
(2) 시청자주권의 허구성
1980년대 권력으로부터 방송을 끌어내린 지상파방송 종사자들의 의욕은 높이 평가받아 마땅하지만,
이후 방송매체의 다양화와 시청자들의 수준은 높아졌는데도 방송종사자들은 스스로 권력의 주체가 되어 시청자주권의 수탁자로 행세하면서 정부나 시민 등 외부의 통제를 시청자주권의 침해로 치부하면서도 방송경영이나 재무구조 등을
투명하게 공개하지 않고, 독과점을 통한 경제적 잉여를 내부적으로 독점하여 시청자주권을 왜곡하여 왔다.
그러한 독점의 여파로 우리나라 방송은 지나친 사업자간 경쟁으로 인해 방송 콘텐츠의 선정성,
폭력성, 저급화, 편파성 등이 사회적 문제로 등장하고,
국내 자체 콘텐츠 제작능력의 부족으로 외국 프로그램 의존도가 심화되고 있다.
(3) 방송시장의 한계도달
신규방송의 설립에 있어 공익성을 앞세운 강한 진입장벽에 따라 방송은 자본의 유연성이 허약한 것은 물론,
모든 방송사업자들이 지상파방송 콘텐츠에 의존함으로써 콘텐츠의 유연성도 취약한 까닭에 지상파방송과 경쟁하는
뉴미디어방송은 독자적 생존이 불가능하고, 공영방송의 수신료는 상업적 광고재원에 의존하고 있는 터라
국민들에게 인상의 정당성을 설득하기가 쉽지 않고, 유료방송시장은 경쟁력이 있는 콘텐츠의 생산과 공급이 어려워
정상화될 수 없는 형편이므로 모든 방송매체들이 광고재원에 절대적으로 의존하게 됨으로써
방송광고시장의 저가경쟁은 더욱 가열되고, 지상파방송의 콘텐츠에 수직적으로 편승하는 매체로
재구조화되기를 기대하고 있는 실정이다.
위와 같은 경직된 재원구조는 방송사업의 속성상 필연적인 노동유연성도 없고, 기존방송과 경쟁할 수 있는 대안적 매체가
불가능한 방송구조상 방송종사자의 이동도 거의 없는 현실여건상 방송정책의 탄력성을 약화시키고,
방송규제정책이나 규제기구가 사업자들의 비탄력적인 굴레에서 벗어나지 못한채 정책적 혼선을 유발하여
방송시장의 경직성을 더욱 심화시키고 있다.
(4) 비효율적 규제
방송에 대한 규제는 자본의 공익성과 사업자의 공익적 의지를 설립허가 등 방송진입의 가장 중요한 요건으로 하면서
지상파방송사를 축으로 재전송하는 형태의 수직적인 구조를 고착한 지역방송, 다채널방송구조는 사실상 퇴출을 불가능하게 함과 동시에 방송시장 진입후의 반공익적 방송행위에 대한 규제를 불가능하게 하고 있다.
방송행위에 대한 사실상 유일한 규제인 방송통신심의위원회의 심의는 업무의 폭주와 위반행위의 다양성, 언론의 자유에 대한 부당한 탄압주장 등 현실적, 정치적인 이유로 기대에 미치지 못하는 형편이어서 방송사업자들은 일단 공익성을 명분으로 시장에 진입하기만 하면 그 후에는 공익성을 앞세워 상업적 방송행위를 영위하고 있는 이상한 형태의 방송구조를 형성하고 있다.
나. 통신
방송과 달리 고유영역에서 공적 서비스와 사적 서비스를 담당하여 오던 통신은 인터넷의 발달과 함께 그 기능과 역할이 크게 확대되고 서비스의 제공자도 전통적인 통신사업자 외에 포탈 서비스업체를 필두로 하여 국가, 지방자치단체 등 공공기관, 기업, 단체, 개인 등 인터넷을 이용한 모든 행위자들이 통신행위를 주관할 수 있는 다양한 매체로 성장하였다.
특히 인터넷의 발달과 관련하여 통신은 다른 매체보다 이해관계가 일치하거나 상반되는 상대방을 특정하여 의사표현을 할 수 있고, 쌍방향 의사소통이 손싑다는 이점에 따라 기존 신문, 방송의 여론형성기능에 버금가는 유력한 미디어로 등장하여 하드카피화한 신문매체를 대신하고, 특정한 시간의 시청을 요하는 방송 미디어의 영향력을 흡수하면서 정보사회의 강력한 매체로 자리잡았다.
현 정부는 지난 정부의 정보통신부와 방송위원회를 통합하여 방송통신위원회가 방송통신 융합 등 컨버전스 환경에 맞는 규제를 정비하여 공정경쟁의 틀을 마련하고, 통신산업에 대하여 서비스별 제한경쟁에서 통합시장의 전면 경쟁으로 단계적으로 전환하며, 방송통신 융합서비스 이용자의 권익을 제고하기 위한 제도를 개선하여 추진하는 등 이용자의 편익제고와 통신시장의 경쟁을 활성화하도록 하여 왔다.
나아가 W-CDMA 서비스 권역을 확대하고, 인터넷전화 번호이동성을 도입하며, 소매요금, 결합판매, 보조금 지급 등에 대한 정부의 직접적인 규제를 점차적으로 완화하고, 규제 틀의 개편에 따른 지배력 남용 가능성에 대처하기 위한 도매제공의무사업자를 지정하는 도매규제제도를 도입하는 등 신규 통신서비스의 활성화 및 선발사업자에 대한 규제체계 개편을 통하여 성장이 둔화된 통신시장에 성장활력을 제공하고,
신규 사업용 주파수와 국민생활 밀접형 소출력 주파수를 확보하고, 주파수의 확보를 통한 다양한 서비스의 제공기반을 확충하면서 시장기반의 주파수 분배방법인 주파수 경매제를 도입하고, 무선국 허가, 검사 및 기기인증절차를 간소화하는 등 주파수의 회수와 재배치를 통하여 주파수 이용효율을 제고하고, 주파수 배분, 이용규제를 시장과 수요자 중심으로 개선하는 등 통신산업의 발전에 대대적인 개혁을 시도하고 있다.
그러나 그동안 인터넷 사용이 일반화, 일상화되었음에도 통신산업은 산업적 측면에만 치중하다보니 이용자 편익과 통신문화 창달에 미흡할 수밖에 없었고, 그 결과로 사이버 공간의 익명성을 전제로 개인들에 대한 표현의 자유의 폭은 크게 확대되었으나, 자유의 한계를 넘은 개인정보와 프라이버시의 침해, 명예훼손, 모욕, 사이버 스토킹과 사이버 불링, 저질 인터넷 댓글 문화의 범람 등 부작용이 사회전반에 심각하게 노출되어 공공의 안녕이나 질서유지 및 공공의 복리를 위하여 통신에 대한 국가의 관여와 적정한 통제는 불가피하게 되었다.
튼튼한 통신산업의 육성과 함께 건전한 통신문화를 유도하기 위한 것이라 하더라도 법률이 통신현상에 직접 간섭하는 것은 불가피한 경우에 최소한에 그쳐야 할 것이지만, 정보사회의 확산에 따른 사회적 부작용은 반복성과 계속성, 자동성과 광범성, 익명문화의 당연시 등 인터넷문화의 특이성으로 말미암아 사전적이건 사후적이건 부작용을 방지하기 위한 법적인 조처가 반드시 필요하다.
통신의 공익적 기능을 보장하고, 건전한 통신문화를 보장하기 위하여 주로 논의되는 것은 인터넷 포털의 언론기능에 대한 통제와 인터넷상의 표현에 대한 규제방법이다.
인터넷 포털은 하드카피된 신문이나 일정한 시간에 청취하여야 하는 방송과 달리 장소와 시간에 구애받지 않고, 매체를 자유로이 선택하여 정보를 수집할 수 있다는 편의성과 함께 포털 사업자가 신문, 방송의 주요기사를 선별하여 포장한 정보만을 제공하는 것이어서 독자들에게 미치는 영향이 신문, 방송의 기능만큼이나 커지고 있다는 점에서 이를 법적으로 언론에 포함할 것인가는 중요한 논쟁대상이다.
이와 함께 통신문화의 규제를 위한 방법 중 사전규제에 해당하는 인터넷실명제와 본인확인제,
사후적 규제에 해당하는 사이버모욕죄의 신설, 모욕죄의 반의사불벌화, 자율적 규제를 강제하는 모니터링의 법적 의무화,
심의제도의 효율화에 대하여도 살펴보기로 한다.
3. 방송통신법제의 현실
가. 입법의 현실
오늘날 방송과 통신은 여러 종류의 사업자가 다양한 수단으로 사업을 영위하고 있지만, 네트워크는 물론, 사업자와 콘텐츠까지 융합되면서 소위 방송, 통신의 융합현상에 대한 규제와 감독의 적정을 위한 논의가 계속되어 왔다.
방송통신융합의 시대에서는 방송과 통신은 공공 서비스의 기능과 함께 사적 서비스 기능을 수행하면서 국가적, 사회적으로 아날로그 시대보다 훨씬 강력한 영향력을 발휘하게 되는데 이러한 환경에서도 공공 서비스 부분이 강한 지위를 계속 유지하여야만 사적 서비스 부분의 창의력이 제고되면서 민주적 기능이 회복될 수 있으며, 사적 서비스 부분도 작은 시장에 다수의 경쟁자로 인한 전반적 품질 하향화 보다는 소수의 강력한 사업자들로 하여금 국제 경쟁력을 갖출 수 있는 환경을 조성할 필요가 있으므로 양쪽 기능의 조화가 더욱 요청되고 있는 것이 현실이다.
현재 우리 법제는 방송에 관하여는
방송법, 방송통신위원회의설치와운영에관한법률(소위 방통위법), 방송문화진흥회법, 한국교육방송공사법,
지상파텔레비전방송의디지털전환과디지털방송의활성화에관한특별법(소위 디지털방송법) 등을,
통신에 관하여는 전기통신기본법, 전기통신사업법, 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률(소위 정통망법), 정보통신기반보호법, 정보화촉진기본법, 온라인디지털콘텐츠산업발전법 등을 시행하고 있고, 방송통신 융합매체에 대한 최초의 법으로 인터넷멀티미디어방송사업법(소위 IPTV법)을 별도로 두고 있다.
나. 현행 법제의 취약성
현행 방송,통신 관련법 체계는 방송통신융합현상을 반영하지 못한채 여러 가지 취약점을 가지고 있다.
(1) 공백과 혼선
새로운 기술의 지속적인 개발로 새로운 융합형 매체들의 등장하여도 법적 근거의 부족으로 규제공백 및 혼선이 발생하고, 새로운 매체 등장시마다 새로운 방송개념 혹은 특별법을 제정해야 하고,
(2) 갈등과 저항
방송매체라 하더라도 기술적 측면은 통신법, 경제사회적 측면은 방송법에 의해 규율되어 부처간 갈등의 원인으로 방송규제를 놓고 이중규제 및 동일한 대상에 대한 비대칭규제의 문제가 발생하기도 하였고, 실제로 방송통신융합 환경에 맞추어 최근 방송법상의 소유, 지분제한, 진입규제 등이 통신사업자와의 균형문제로 개정 추진되고 있지만, 이로 인해 많은 갈등과 저항이 유발되어 왔으며
(3) 비효율성
방송과 통신서비스가 융합되면서 장차 그 중간영역에 걸친 다양한 매체들이 등장할 전망이지만 현재와 같이 방송과 통신 관련법들이 엄격히 구분되어 있다면 방송과 통신 경계영역에 있는 서비스들 대한 효율적인 규제 및 도입정책을 저해하게 될 것이다.
(4) 개선 필요성
위와 같이 방송통신의 융합시대에 발맞추어 방송과 통신을 체계적이고 일관성있게 규율하기 위하여 방송과 통신에 관한 법률들을 하나의 규율체제 즉 통합법으로 규율하는 소위 “수평적 규제방식”에 관한 논의가 오래전부터 계속되어 왔지만,
오랫동안 별개의 영역으로서 서로 다른 이념과 목표아래 이질적인 법체계로 규율되어온 두 영역을 통합한다는 것은
쉽지 않은 일이다.
미국이나 유럽의 경우, 실제로 EU강령에 따라 법 통합을 추진한 나라들도 다양한 매체들이 가진 개별적 속성,
특히 방송의 공공성 혹은 공익성이라는 목적을 어떤 범주에서 어떻게 실현할 것인가에 따라 규제에 큰 차이를 보이는 것을
보더라도 방송통신을 통합적으로 규율하는 법체계 도입은 신중하고 다양한 이해관계에 대한 고려가 선행되어야 할 것이다.
방송의 경우, 지나친 규제로 인하여 경쟁이 억제된 독과점 공생체제를 유지하고 있는 방송시장은 신규사업자의 진입을 최대한 억제하고, 새로운 경쟁 미디어의 출현에 대하여 적대적인 방송환경을 가지고 있어 경쟁자체가 불가능하게 하여온 기존의 시장개입정책에 대한 반성과 작은 정부의 지향, 기술환경 변화에 대한 신속한 대처, 글로벌 경쟁체제로의 전환 등을 위하여 규제완화의 필요성이 매우 크다.
우리나라는 영국과는 달리 지나친 공영방송의 상업화 때문에 공영방송 중심체제를 상정하기 힘든 입장이어서 재원과 프로그램에서 공영방송을 상업방송과 차별화하는 보편적 서비스, 공적 규제를 강화하는 상업방송 위주의 다수주의 서비스와 지역 및 시민사회의 이익을 대변하는 소수 및 지역서비스가 병존하는 방송체제가 필요하다.
더군다나 우리 방송법의 대기업 진입제한규정, 보도, 종합편성채널에 대한 특별규정 등은 우리 방송의 경쟁력을 약화시키는 주된 원인이 아닐 수 없을 뿐만 아니라 이러한 부정적 요소를 제거하는 것만이 1980년 언론통폐합이나 1989년의 방송법, 2000년 통합방송법 등을 거치면서 공익적 독점구조로 고착되면서 일정부분 공익성을 구현하여 오면서도 반면에 국가와 시청자라는 외적 견제로부터 벗어나 거대한 권력기구화된 현실을 극복할 수 있을 것이다.
4. 방송통신융합법의 마련
가. 필요성
최근 방송법의 개정을 두고 정치권이 극한의 대립을 보이고, 일부 학자들은 방송법의 개정으로 대기업의 SBS 지분소유, 나아가 향후 제도개편에 따라서는 MBC의 지분도 소유할 수 있게 되면서 대기업이 신문과 방송, 케이블티브이까지 겸영하게 되어 전체 미디어시장이 소수의 대기업에게 장악될 것이라는 우려를 표하고 있다.
또 다양한 매체들의 등장으로 매체들간의 경쟁이 심화되면서 위성방송이나 DMB방송에 대한 지상파 채널의 제공거부와 천문학적인 제공대가의 요구 등 인기채널에 대한 배타적 거래행위가 쟁점화되고, IPTV 등의 등장으로 수용자의 선택성에 따라 콘텐츠의 수급이 달라지고, 미디어 소비자의 시청패턴이 크게 변화하면서 미디어 공급자의 콘텐츠 공급패턴과 수익모델도 큰 변화를 가져올 것이므로 현행 방송, 통신규제의 기본전제인 형식규제와 내용규제를 지속하기 어려울 뿐만 아니라 광고와 프로그램의 구분을 전제로 규정된 현행 방송광고 규제 또한 개선이 불가피한 상황이다.
특히, 방송, 통신을 통한 사회적 공동체의 형성과 이용자인 국민의 권익을 보호하고, 이용자의 편익을 극대화하는 등 건전한 방송통신문화 창달과 방송통신산업 발전을 위한 법률의 적절한 규율에 대한 필요성이 매우 커지고 있다.
방송과 통신이 융합되고 있지만, 기존 법제는 방송과 통신을 엄격히 구분하여 새로운 융합환경에 대응하는 데 적합하지 않아 방송과 통신을 포괄적으로 규정하는 새로운 개념 규정이 필요하고, 방송과 통신이 융합되는 새로운 커뮤니케이션 환경에 대응하기 위해 기존 방송법, 전기통신기본법, 정보화촉진기본법 등에 분산되어 있는 방송통신의 기본사항을 통합, 재구성하여 방송통신의 발전과 방송통신기술의 진흥 및 인력양성을 꾀하고, 방송발전기금, 방송통신 기술기준, 방송통신 재난관리 등에 관하여 효율적으로 규율하여야 할 필요가 크다.
예를 들면, 우리 법은 신문과 방송을 달리 규정하고 있을 뿐만 아니라 설립목적, 방송내용, 기술사항 등 매체의 성격에 따라 차별화된 진입규제를 시행하고 있고, 매체별 소유에 대한 제한규정을 두어 매체마다 대기업이나 외국자본, 일간 신문이나 뉴스, 통신의 소유를 제한하고, 1인의 경우에도 지분의 한도를 설정하고, 겸영을 금지하는 등(방송법 제8조제2항, 신문법 제13조, 제15조 등) 매체를 소유하려는 기업이나 개인에 대한 영업의 자유를 매체에 따라 다른 정도로 제한하며, 방송사업자가 운영하는 채널의 구성과 내용에도 깊이 관여하여 채널의 조합이나 최소 운용채널, 심지어는 직접사용채널의 수까지 매체별로 차이를 두고 있다(방송법 제70조, 동법시행령 제53조).
나. 불가피성
방송통신 융합현상은 방송서비스와 통신서비스 각 분야의 새로운 융합서비스와 부가서비스 등 새로운 수익모델의 창출과 함께 미디어산업 전반에 대한 산업적 가치의 강화로 미디어산업의 몸집불리기 경쟁이 확산되고, 신문과 방송의 겸영, 방송사업자와 통신사업자의 M&A, 한미 FTA의 방송시장 개방에 따라 예상되는 콘텐츠 및 인력시장의 변화 등 지금까지 방송시장을 지배해 왔던 질서나 체계를 크게 변화시키는 미디어산업 전반에 걸친 패러다임의 변환을 가져옴과 동시에 이를 적절히 지원하고 통제하는 종합적인 법률의 마련이 요구되고 있다.
요컨대, 지상파방송이나 보도, 종합편성채널을 포함한 모든 매체에 대한 소유, 진입규제를 폐지, 완화하고, 지상파방송이나 보도, 종합편성채널에 대한 1인 지분제한의 완화, 외국기업의 대기업, 신문사 진입에 대한 부분적 허용 등은 미디어산업의 경쟁력 확보와 활성화, 시청자의 후생증진, 글로벌 미디어 경쟁력의 강화를 위하여 방송과 통신의 영역구분이 없이 전송망(네트워크)과 콘텐츠 등의 계층으로 구분하여 동일한 계층에는 동일한 규제를 하는 소위 수평적 규제체계의 정립이 시급한 실정이다.
다만, 이러한 조치를 효율적으로 작동하기 위하여 신문과 방송을 동시에 아우르는 시장의 획정, 시장경쟁정책에서 방송시장의 특수성 인정, 전면적 소유규제완화에 따른 방송법상의 편성, 광고규제, 인,허가 관련 규제조항 등에 대한 적정한 보완도 함께 이루어져야 할 것이다.
특히 신문과 방송의 겸영은 입법의도와 달리 현실적으로는 시장에서의 지배력이나 규모를 감안하면 신문사가 방송을 겸영하는 것보다 오히려 방송사가 신문사를 겸영하는 형태가 발호하여 방송의 여론독점을 강화할 수도 있다는 점을 염두에 두어야 할 것으로 보인다.
다. 방송광고의 효율적 규제
현재 우리나라의 방송광고판매는 한국방송광고공사(KOBACO)가 독점대행하고 있는바, 이러한 판매방식은 방송산업 및 광고시장의 활성화에 커다란 걸림돌이 되고, 방송광고요금의 규제로 합리적인 경쟁기능이 상실되었으며, 끼워팔기 등 부작용이 계속되고 있다.
2008년 헌법재판소가 방송광고판매에 관한 현행 방송법이 평등권과 직업선택의 자유에 위배한다고 판시함에 따라
민영 미디어랩의 도입이 확실시되고, 한국방송광고공사의 독점영업이 해소됨으로써 시장경제원리가 회복되어
요금체계의 탄력성이 강화되고, 시청률에 의한 시장가격이 반영되면 광고제작 등 관련산업이 활성화될 전망이다.
그러나 중소 광고주의 방송 프라임타임에 대한 접근권이 축소되는 등 방송광고 구매에 관한 기회박탈 가능성을 배제할 수 없고,
광고요금 인상으로 광고주의 부담이 가중되면서 광고주가 제조하는 상품가격의 인상을 유발하는 한편,
종교방송사 및 지역방송사 등 군소방송사는 기존의 연계판매의 중단으로 존립기반이 위협받게 되고,
경제체제의 도입이 매체의 균형발전을 저해하여 결국 취약매체의 붕괴로 미디어의 다양성과 방송의 공공성이 훼손될 것이라는
우려도 있다.
그러나, 제한적이건 완전경쟁이건 방송광고를 위한 미디어랩의 경쟁은 불가피한 현실로서 방송의 공공성을 도모하면서도 시청률 중심의 상업주의 조장을 방지하는 범위 내에서 방송사 내부의 자회사이건 외부의 미디어 랩이건 우리 방송시장 상황에 맞는 모델을 설정하여 신속히 제도화하여 경쟁체제를 제도화하여야 할 것이다.
5. 인터넷 실명제
가. 의의
인터넷 실명제란 ISP나 서비스제공자가 제공하는 인터넷공간에서 정보통신서비스를 이용하기 위하여 이용자의 실제 신원을 밝히도록 강제하는 본인확인 제도로서 가입실명제와 노출실명제로 나누어 볼 수 있다.
가입실명제는 일단 실명으로 가입하면 그후의 이용에는 실명을 노출시킬 필요가 없고, 어떠한 필명을 사용하는가 역시 문제가 되지 않는다는 점에서 의사소통과정에서의 현명성보다 게시자 신원의 추적가능성을 용이하게 하려는데 그 목적이 있고, 노출실명제는 이용자가 게시물을 작성할 때마다 실명이 등재되므로 가입실명제보자 신원추적 가능성이 더 높다고 할 수 있다.
나. 각국의 실태
작은 국토에 도시집약적 공간, 고층빌딩, 아파트 위주의 거주문화, 초고속통신망의 발달로 유별나게 인터넷 보급률이 높은 우리나라를 제외한 외국에서는 아직까지 공공기관을 제외하면, 심지어 유명한 대기업의 경우에도 게시판 기능이 없는 경우도 많고, 있더라도 포스트의 일부분에 한하여 글쓰기가 허용되는 등 인터넷 게시판에서 이용자의 글쓰기와 댓글문화가 일반화되어 있지 않다.
기본적으로 인터넷을 통한 국가 이미지의 적극적인 노출을 꺼려하는 중국을 제외하고는 인터넷실명제를 입법화한 나라가 없고, 심지어 표현의 자유를 중시하는 미국의 경우 실명제를 강제하는 것은 표현의 자유에 대한 제한으로 평가되고 있다.
실제로 많은 나라에서 대부분의 경우에 회원에 한하여 로그인을 한 후에 포스트의 작성이나 댓글의 게재를 허용하고 있지만, 실명이 아니더라도 우리나라와 달리 필명과 이메일주소 만을 기재하면 회원가입이 가능한 경우가 많아 현실적으로 익명제가 실시되고 있다고 볼 수 있다.
우리나라는 2005. 8. 개정된 공직선거법에서 선거운동의 공정을 담보하기 위하여 본인확인제가 처음 실시되었고, 인터넷 익명성을 악용한 사이버 폭력 등 역기능을 방지하고자 2007. 1. 정통망법을 개정하여 본격적으로 실시되었다.
동 법률은 “본인확인제 대상이 되는 자가 게시판을 설치,운영하려면 그 게시판 이용자의 본인확인을 위한 방법 및 절차의 마련 등의 필요한 조치를 취하도록 하여(동법 제44조의5, 동법 시행령 제29조) 공공기관 전부와 일일 평균 이용자 30만 명 이상인 서비스업체(포털 16개, UCC 사업자 6개), 일일 평균 이용자 20만 명 이상인 언론사(15개)를 대상으로 본격적으로 시행되었다.
그러나, 현실적으로는 이용자의 글쓰기 기능을 제공하지 않는 일부 기업을 제외하고, 공공기관은 물론, 신문사, 방송사, 인터넷신문사, ISP는 물론, 대부분의 기업들이 모두 회원 가입시에 성명과 주민번호의 제공을 요구하여 가입실명제를 실시하고 있고, 일부 신문사와 포탈은 메인 포스트의 작성은 물론, 댓글 작성시에도 실명이 노출되는 노출실명제를 실시하고 있는 실정이다.
현재 순수하게 익명으로 메인포스트를 쓸 수 있는 인터넷공간은 개인의 홈페이지를 제외하고는 거의 없고, 심지어 인터넷실명제를 반대하는 입장에 있는 기관이나 개인도 자신의 홈페이지에는 회원 가입시 실명을 제공하여야 글을 쓸 수 있도록 하는 경우도 있으며, 댓글에 한하여 엠파스, 오마이뉴스, 티스토리, 한겨레신문의 각 블로그(뉴스에 대한 댓글은 로그인 요구)만이 익명표현이 허용되고 있다.
다. 익명표현의 자유
익명표현의 자유란 의사표시를 하는 사람이 자신의 신원을 밝히지 않고, 익명 또는 가명으로 특정한 사상이나 견해를 표명하고 전파할 자유를 가리킨다.
인터넷 공간상 익명표현의 자유는 분권적이고 개방적인 커뮤니케이션 구조를 지향하는 우리 사회에서 인종, 사회적 신분, 계층, 성, 출신지역, 연령, 학력 등을 밝히지 않은 상태에서 누구나 여론을 주도할 수 있는 가능성을 부여한다는 점에서 사회적 약자나 소수자에게까지 언론의 자유가 실질적으로 구현되기 위하여 반드시 보장되어야할 중요한 기본권이라고 할 수 있다.
미국에서는 1960년에 연방대법원이 처음으로 탤리 사건(Talley v. Californiahttp://epic.org/free_speech/talley_v_california.html)에서 전단배포자의 신원확인을 강제하는 것이 익명표현의 권리(right to anonymous speech)를 침해한다고 한 이래 1995년의 맥킨타이어(McIntyre v. Ohio Elections Comm'n) 사건(http://www.law.cornell.edu/supct/html/93-986.ZO.html)에서 선거유인물 발행자나 선거본부의 명칭, 주소가 명시되지 않은 유인물의 배포를 금지한 Ohio주 법률의 위헌을 선언하였고,
1999년에 버클리(Buckley v. American Constitutional Law Foundation, Inc.) 사건(http://www.law.cornell.edu/supct/html/97-930.ZS.html), 2002년의 워치 타워(Watchtower Bible and Tract Society of New York Inc. v. Village of Stratton) 사건(http://supct.law.cornell.edu/supct/html/00-1737.ZS.html)에서도 익명의 권리를 시민의 확고한 기본권으로 인정하여 왔으며, 하급심에서도 인터넷상 익명의 자유가 널리 인정되고 있다.
영국은 정보보호법(DPA, Data Protection Act, 1998)과 정보자유법(Freedom of Information Act 2000)에서 개인정보를 공정하고 명확하고 지나치지 않게 수집하도록 하는 원칙을 통하여 익명성을 보장하고, 프랑스도 인터넷에서의 익명성을 개인의 자기정보에 대한 통제권을 보호하기 위한 수단으로 인정하며, 독일도 익명성은 오로지 인터넷에서 최초로 개인정보가 생성될 때에만 제한할 수 있다는 이유로 온라인 상의 익명성을 보장하고 있다.
우리나라에서도 헌법 제18조가 통신의 비밀을 보장하고, 통신비밀의 보장은 언론자유의 보장에 필요한 전제조건이므로 다른 사람의 권리를 침해하지 않는한 익명표현의 자유는 반드시 보장되어야 하는 기본권이라고 할 것이다.
그러나, 인터넷의 경우 익명인의 이름으로 사이버폭력이 발생하면 행위자의 신원을 특정하기 어렵고, ISP에게 어떠한 권한을 부여하여 이에 대처하게 할 것인가에 대한 공감대가 이루어지지 않아 표현의 자유와 인격권의 조화를 이루는 것이 현실공간에서보다 매우 어렵다는데 그 문제가 있는 것이다.
라. 인터넷 실명제와 익명표현의 자유
(1) 찬성론
(가) 상대적 기본권
익명표현의 자유도 다른 기본권과 마찬가지로 필요한 경우 제한이 가능한 상대적 기본권으로서 익명으로 사이버 폭력을 행사하여 다른 사람의 기본권을 침해하는 것까지 보장하는 것은 아니므로 기본권 간의 충돌이 발생하였을 때 비교형량을 통하여 제한이 가능하다.
(나) 책임감 유도
실명제를 적용하고 있는 공중게시판이 그렇지 않은 곳보다 사이버폭력수준이 낮아 인터넷 실명제의 유효성이 입증되고 있는 바, 익명성에 기초한 글쓰기 등은 사회적 규범을 경시하는 분위기를 조성하여 무절제한 의사표시와 의사결정의 비효율성을 초래하여 인터넷 문화의 신뢰성을 저해하고, 책임회피 가능성에 대한 유혹으로 사이버폭력을 유도하므로 실명제로 이용자들에게 심리적인 책임감을 부여하여야 한다.
(다) 권리구제수단의 확보
사이버 상의 정보는 확산속도가 빠르고, 일단 유포되면 영향력이 매우 커 피해정도가 심각하므로 이에 대한 최소한의 방어수단으로 실명제가 필요하고, 사이버 폭력을 당하더라도 또 다른 추가적인 피해를 우려하여 피해자가 신고를 꺼리게 되는 등 익명인의 사이버폭력으로 피해를 입은 사람의 권리구제를 위하여 실명제를 통하여 행위자를 용이하게 추적할 수 있게 하여야 한다.
(라) 대체수단 활용
실명제로 인한 개인정보 누설, 침해 등의 부작용은 주민번호 대체수단의 도입 등을 통하여 줄여나가면서 사회적으로 심각한 피해가 확대되는 사이버 폭력에 적극 대처하여야 한다.
(2) 반대론
(가) 실효성 보장불가
법과 제도적 장치가 마련된 상황에서도 사이버 폭력이 빈번하게 발생하는 것은 익명성 보다는 엄격한 단속과 철저한 수사로 사이버폭력행위를 가려내지 못하고 있기 때문이고, 대부분의 사이버 폭력 사범들이 본인의 실명을 사용하기 보다는 명의도용으로 위장하고 있어 가입실명제이건 노출실명제이건 실명제 자체가 사이버 폭력을 해소하는 기능을 가지는 것은 아니다.
(나) 현실무시
사이트 접속, 이동, 파일 업로드, 채팅 등 인터넷 상의 모든 이용행위는 로긴파일에 기록되어 IP 주소의 추적으로 행위자를 확인할 수 있어 진정한 익명성은 현실적으로 보장되지 않고, 주민번호 도용으로 행위자의 신원파악이 더욱 어려운 경우도 있으며, 개 똥 녀 사건이나 서울대 도서관 폭행사건 등에서 보는 바와 같이 오히려 실명제의 실시로 노출되는 개인정보가 프라이버시 침해 등 또 다른 사이버 폭력을 발생시킨다.
(다) 표현의 자유침해
인터넷의 익명성은 이용자가 사회경제적 지위(Socioeconomic Status)와 상관없이 메시지 작성행위 자체에 집중하여 보다 평등하고 공정한 시각에서 만들어낸 의견을 적극적으로 개진함으로써 다양한 의견의 표출과 풍부한 인간관계의 형성 등 민주주의의 중요한 기능을 수행하는데 국가의 정치적 결정이나 여론조사 등 중요한 의견수렴은 익명을 전제로 하면서 인터넷에서의 익명의 표현만을 비겁하고 악의적인 것으로 치부하여 실명을 강제하는 것은 표현의 자유에 대한 중대한 침해다.
(라) 자율적 의사무시
익명제와 실명제는 나름대로의 장단점을 갖고 있어 게시판 운영자가 각자의 상황에 맞게 자율적으로 선택하거나 이용자들 간의 합의를 통해서 결정하여야 하고, 반대로 익명을 보장하는 게시판에 포스트를 작성할 것인가 아니면 실명을 강제하는 게시판에 포스트를 작성할 것인가 역시 이용자들이 자유롭게 선택하도록 하는 것이 진정한 민주주의다.
(3) 사견
인터넷 상에 익명으로 자유로이 표현을 하는 자유는 반대론자들의 논거와 같이 매우 소중한 것이지만, 그것도 헌법이 보장하는 목적이나 이유와 무관하게 다른 사람의 정당한 권리를 침해할 수 있는 무제한의 자유는 아니다.
또, 각 이용자는 익명 표현의 자유를 갖지만, 다른 사람의 의사표현에 대하여 반드시 이를 반박하거나 자신의 의사를 표현하여야 할 의무가 있는 것도 아니듯이 게시판을 제공하는 ISP나 블로그, 카페의 개설자로서는 국가나 공공기관이 아닌 한 익명표현 행위자의 자유를 수용하여 반드시 그에게 표현할 공간을 제공하여야 할 의무를 갖는 것도 아니고, 나아가 다른 이용자들 또한, 익명으로 아니 실명으로 쓴 표현을 읽거나 감상하여야 할 의무가 있는 것도 아니며, 익명 여부를 불문하고 다른 사람이 표현한 내용을 읽지 않을 자유가 있다.
우리 헌법상 모든 국민은 사생활의 자유(제17조)와 행복추구권(제10조)을 가지고 있어 다른 사람을 해하지 않는 한 내 맘대로 살 권리, 다른 사람으로부터 자유로울 권리, 다른 사람으로부터 손가락질을 받거나 씹히지 않은 권리, 간섭을 받지 않을 권리, 주목의 대상이 되지 않을 권리를 가지고 있다.
따라서 국가나 공공기관이 아닌 기업이나 개인의 경우에는 자신이 제공하는 사이버공간에 익명표현의 자유를 수용할 것인가는 그 자유선택에 따라 정하여지고, 사적인 목적으로 표현된 글이나 표현물에 대하여 다른 사람이 댓글을 달아 의사표현을 할 수 있게 하거나 “네 의견과 생각은 네가 부여받은 네 공간에 하라”면서 댓글을 달 수 없도록 하는 자유, 댓글을 달 수 있더라도 실명자에게만 허용하건 익명인까지 허용하건 선택할 수 있는 자유 또한 사이버공간을 제공하는 사람의 행복추구권을 보장받는 방법이 아닐 수 없다.
다시 말하면, 기본적으로 포스팅을 하고자 하는 사람은 익명으로 쓸 자유가 있지만, 반대로 포스팅을 제공하거나 댓글을 받는 사람은 그에게 댓글을 허용할 의무나 허용하더라도 익명의 자유를 부여하여야 할 의무는 없는 것이다.
다만, 이러한 실명제는 국가가 법규범으로 강제할 것이 아니라 ISP가 시대상황이나 각 사이버 공간의 구체적인 사정, 이용자의 수준, 사이버폭력의 정도 등을 고려하여 자율적으로 실시하도록 하는 것이 바람직할 것이다.
6. 사이버 모욕죄
가. 찬성론
(1) 모욕죄의 비실효성
현행 형법상의 모욕죄는 법정형이 낮고 친고죄로 규정되어 일반인들에게 위하적 효력을 발휘하지 못하여 일반예방적 효과가 적다.
(2) 현실적 필요성
사이버상의 모욕은 전파의 신속성, 광범위성, 영구성을 고려하면 현실에서의 모욕행위보다 법익침해의 위험성과 정도가 크고, 사이버모욕행위와 정통망법상 사이버명예훼손죄는 구성요건이 다르며, 사이버모욕죄는 형법상의 모욕죄와 다르므로 죄형법정주의 원칙상 더 적절하고 세밀한 규정이 필요하다.
(3) 표현의 자유의 한계
표현의 자유는 언론출판의 자유의 한 부분으로서 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니 되므로(헌법 제21조 제4항) 사이버모욕죄 신설은 표현의 자유를 침해하는 것이 아니다.
나. 반대론
(1) 현행법으로 충분
현행 공직선거법, 정통망법, 전기통신법 상의 규정들과 형법상의 모욕죄로 규제하는 것만으로도 충분하다.
(2) 표현의 자유 침해
모욕은 상대방에 대한 감정과 의견의 표현이므로 이를 규제하는 것은 다른 사람을 비판하는 자유를 제한하는 결과를 초래하여 민주주의가 요구하는 자유로운 토론을 금지하여 표현의 자유를 침해하는 것이다.
(3) 가벌성의 불확정
표현행위 중 과격하거나 저열한 표현만을 처벌대상으로 한다 하더라도 어떤 표현이 과격하고 저열한지에 대한 객관적 판단기준은 결국 표현의 상대방이 어떠한 사회적 지위에 있는가에 따라 달라질 수 있으므로 부당하다.
(4) 입법례와 역행
개인의 명예는 명예훼손 규정에 따라 객관적인 평판을 허위주장으로부터 보호하는 것으로 충분하고, 주관적인 체면이나 명예감정까지 보호하는 것은 표현의 자유에 대한 심대한 침해행위이므로 모욕행위를 처벌하는 나라는 한국과 독일, 일본 뿐인데 사이버모욕죄까지 신설하는 것은 더욱 부당하다.
다. 사견
현재 논의되고 있는 사이버모욕죄는 범행의 장소가 현실공간이 아니라 가상공간이라는 점을 제외하고는 전혀 구성요건의 변경이 없는 것으로서 결국 형벌의 대상영역이 확대되는 것이 아니고, 가상공간에서의 모욕행위가 대면성이 없음을 기화로 함부로 행하여지고, 1회적으로 끝나는 현실공간의 모욕행위와 달리 게시되어 있는 동안 계속적으로 행하여지므로 전파의 가능성이 높고, 피해의 정도가 극심하므로 이를 중하게 처벌하자는데 불과한 것이다.
반대론의 주장이 전혀 근거 없는 것은 아니지만, 없는 죄를 새로 만드는 것이 아니라 사이버공간에서의 위험성을 강조하여 일반예방적 효과를 거양하자는 찬성론의 주장이 보다 설득력이 높다고 할 것이다.
7. 모욕죄의 소추요건 변경
가. 찬성론
법문에만 얽매어 사이버폭력의 대표적 행위인 모욕행위를 명예훼손행위보다 위법성이 적다고 평가할 것이 아니라 가상공간에서 벌어지고 있는 현실과 사회적 위험성을 고려하여 피해자가 피해사실을 알지 못하거나 보복의 우려 등으로 고소를 하지 않더라도 범행의 계속과 확대를 방지하기 위하여 일단 수사를 개시할 수 있도록 하여야 한다.
나. 반대론
(1) 피해자의 의사무시
모욕은 개인이 느끼는 모멸감을 방지하고, 명예감정을 보호하려 하는 것인데 행위의 상대방이 모멸감을 느꼈는지에 대한 의사표시가 없는데도 수사를 개시하고, 소추한다는 것은 행위의 목적물인 도품이 없는데 절도죄를 적용하는 것과 같아서 모욕에 대한 법적 규제의 취지를 형해화하는 것이다.
(2) 법적 안정성 결여
모욕죄를 반의사불벌죄로 변경하는 것은 수사, 소추기관이 피해자를 대신하여 명예감정에 대한 침해여부를 자의적으로 판단하여 수사와 공소제기가 이루어지게 하는 것이므로 법적안정성을 결여하고 일반인으로서는 적법행위 여부 판단이 어려워 규범적 기능을 기대할 수 없다.
다. 사견
우리 법제에서 소추요건 내지 소송요건으로 반의사불벌죄로 정한 범죄는 과실상해, 협박, 폭행, 명예훼손, 출판물에 의한 명예훼손, 10대 중과실로 인한 경우를 제외한 교통사고, 임금, 퇴직금, 각종 수당을 지급하지 않은 경우의 근로기준법위반, 수표를 부도낸 경우의 부정수표단속법위반 등이 있고, 반면에 고소가 있어야 처벌할 수 있는 친고죄로는 강간 등 각종 성범죄(일부 제외), 모욕죄, 친족간의 상도례 등을 들 수 있다.
어떤 범죄를 반의사불벌죄로 할 것인지 아니면 친고죄로 할 것인지는 범죄의 특성과 보호법익, 사회적 영향, 위험성, 처벌에 따르는 일반예방적 효과와 특별 예방적 효과 등을 고려하여 입법자가 정할 나름이다.
명예훼손죄와 별도로 구별하여 모욕죄를 판단하는 나라가 별로 없음에도 우리나라가 모욕죄를 별도로 두어 처벌하고, 친고죄로 한 것은 입법자의 형사정책적 고려에 의한 것에 불과하다.
외국의 입법례들이 범죄의 예비, 음모행위에 불과하여 우리 법제가 불법행위나 형벌의 대상으로 하지 않는 사이버 그루밍(Cyber child grooming)이나 일부 사이버 불링(Cyber Bullying), 사이버 훌리건(Cyber Hooligan)에 대하여 일정한 경우에 이를 불법행위로 규정하거나 처벌하는 것과 같이 법률적으로 부당하다거나 위헌이라고 볼 수는 없을 것이다.
그러나, 현실공간에서 모욕죄를 명예훼손죄로 달리 친고죄로 규정하고 있음에도 사이버 공간에서의 행위를 별도로 구별하여 반의사불벌죄로 소추요건을 변경한다고 하여 찬성론의 주장과 같은 효과를 거둔다고 보장할 수는 없다.
결국 이 문제는 당, 부당의 문제가 아니라 법적으로 어떤 적절한 수단을 동원하여 어떻게 조금이라도 사이버 폭력을 줄이고, 예방할 수 있느냐에 관한 방법의 문제 내지 선택의 문제가 될 것이다.
8. 인터넷포털의 언론여부
가. 포털의 언론성
(1) 인터넷의 관문 매체
포털 미디어는 뉴스와 네티즌을 일시에 특정한 이슈에 집중시킬 수 있는 인터넷 관문 미디어로서 언론사들로부터 제공받은 뉴스들을 한 곳으로 모아 배열함으로써 논쟁이 되는 핫이슈가 무엇인지를 이용자들이 한 눈에 파악하고 관심사로 바로 찾아갈 수 있도록 하는 플랫홈 미디어로서 기능하고 있다.
(2) 재매개 미디어
포털은 방송사를 비롯한 신문사, 언론사닷컴, 독립 인터넷 언론 등의 매체가 생산하는 뉴스를 전재 받아 그 중 일부를 포털이 선택, 재배치하여 뉴스 창에 게재하는 재매개 미디어다.
(3) 시민참여 공론장
포털은 독자로 하여금 수동적 수신자가 아니라 포털이 제공하는 토론방이나 게시판 혹은 댓글란, 검색창, 실시간 여론조사 등을 통하여 사회적 이슈나 공공의 관심사에 대한 논쟁에 주체적으로 참여토록 함으로써 본래 의미의 시민참여 공론장에 근접하고 있다.
(4) 언론매체로서의 영향력
포털은 시의성 있는 다양한 정보를 이용자 편의측면에서 제공하고, 재매개를 통한 뉴스기사의 선택과 노출에 게이트키퍼로서 행세하는 것을 물론, 다양한 뉴스매체의 융합을 통하여 다른 다수의 매체에 대한 허브 기능을 통하여 영향력을 행사하는 유력한 매체로서 여론형성에 있어서의 지배력도 급증하고 있다.
나. 신문법 등의 개정
신문법 제2조의 2는 인터넷신문을 “컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치와 통신망을 이용하여 정치, 경제, 사회, 문화, 시사 등에 관한 보도, 논평, 여론 및 정보 등을 전파하기 위하여 간행하는 전자간행물”로 정의하고, 동법시행령 제3조 1항과 2항에서 구체적 기준을 제시하고 있다.
위 규정에 따르면 문언적으로는 포털이 인터넷 신문에 해당하지 않아 언론이라고 할 수 없지만, 그 기능적인 면을 고려한다면, 여러 언론사와 제휴를 맺고 기사를 제공받아 뉴스서비스를 제공하는 인터넷 포털사이트는 송고된 기사의 단순한 전달자 역할에 그치는 것이 아니라 취재, 편집 및 배포기능을 두루 갖춘 언론매체에 해당한다고 할 것이다.
왜냐하면, 인터넷 포털이 자체 취재를 하지 않고, 제휴 언론사들로부터 공급받은 기사를 전재하기만 하더라도 기존 언론사들이 통신사라로부터 뉴스를 공급받고 그와 같이 공급받은 뉴스에 대하여 자사가 제공하는 지면 또는 전파에서 자사가 취재한 기사와 동등한 지위를 부여하여 보도하고 있음에 비추어 본다면 포털의 역할도 일종의 유사 취재개념에 포함된다고 할 것이기 때문이다.
신문법과 언론중재법 개정의 배경에는 인터넷 포털을 언론으로 간주하여 포털이 제공하는 뉴스를 준 사법기관인 언론중재위원회의 중재대상으로 포함시킴으로써 포털 뉴스로 명예훼손 등의 피해를 입은 경우에 포털 뉴스를 인터넷신문으로 간주하여 중재제도를 통하여 피해를 구제할 필요가 있다.
그러나 포털은 언론의 핵심기능인 기사를 생산하지 않기 때문에 언론으로 보기 어렵고, 현행 언론중재법은 보도 내용에 문제가 있는 경우 이를 정정보도하거나, 반론보도를 요구할 수 있도록 되어 있는데 이와 같은 언론중재의 핵심이 되는 권리를 포털에서는 행사가 불가능하기 때문에 포털뉴스를 언론중재법을 다루는 것은 옳지 않다는 주장도 만만치 않다.
9. 자율적 규제
가. 필요성
방송과 통신에 대한 정부의 타율적 규제와는 다르게 서비스제공자에 의한 자율적 규제는 정부의 간섭을 최대한 배제함으로써, 규제에 있어서 자율성을 확보할 수 있고, 또 효율성, 융통성, 준수의 자발성, 사회적 비용의 절감 등의 장점을 갖는 동시에 경직된 규제정책으로 인해 발생할 수 있는 기술발전의 저해를 방지하면서 이용자의 신뢰를 확보할 수 있다.
현행 방송법은 시청자의 권익보호를 위하여 자체심의제도와 시청자위원회를 규정하여(동법 제86조, 제87조) 방송내용에 대한 자체심의 내지 시청자를 통한 심의를 마련하고, 정통망법은 자율규제를 권장하면서 정보통신서비스 제공자는 이용자를 보호하고 안전하고 신뢰할 수 있는 서비스를 제공하기 위해 제공자 행동강령을 정하여 시행할 수 있다고 규정하고 있지만(동법 제44조의4), 현실적으로 자율적 규제의 필요성이 높은 것은 방송보다 쌍방향통신이 보편적으로 허용되는 정보통신분야이다.
나. 위험성
ISP로 하여금 배포자의 지위를 넘어 기사의 내용까지 확인하는 발행자 수준의 작위의무를 강제하는 것은 결국 사적검열을 허용하는 것으로 이어져 정보의 유통과 표현의 자유를 제한할 뿐만 아니라 포털에 입력되는 모든 포스트의 내용을 실질적으로 확인하는 것은 물리적으로 불가능하고 엄청난 비용이 수반될 수밖에 없다.
불법정보에 대한 법률적 판단기능이 없는 ISP로서는 게재된 포스트의 내용으로 발생하는 법적 책임을 회피하기 위하여 포스트에 대한 임의삭제를 포함한 사적검열을 강화하게 함으로써 헌법상 명확성의 원칙에도 어긋날뿐더러 합법적인 내용마저도 자의적으로 삭제될 가능성도 배제할 수 없다.
다. 중요성
그러나, 인터넷에서 ISP의 역할을 편집자(Editor)로 볼 것인지 정보의 배포자(Distributor)로 볼 것인지 아니면 단순한 정보의 매개자(Common Carrier)로 볼 것인지와 상관없이 우리 법제상 ISP는 무조건적인 선한 사마리아인(The Good Samaritan)이라고 할 수 없으므로 일정한 경우에 사이버 폭력에 적절하게 대처하지 아니한 경우, 민,형사상 책임을 면할 수 없다.
ISP의 입장에서는 사이버 폭력의 해당여부가 불명확한 경우 그 행위의 구성요건 해당성, 위법성 등을 판단하기 어려워 사이버폭력에 대한 신속한 대응에 어려움이 있을 수밖에 없으므로 ISP 사업자단체나 수사기관, 정보통신윤리위원회 등 유관기관들 간에 유기적 연계를 강화하고, 학교와 사회단체를 중심으로 홍보, 교육 등을 통한 이용자의 의식전환과 사업자의 자율 규제로 사이버폭력을 사전에 예방하고, 사이버폭력의 최소화 및 확산 방지, 신속한 피해구제 등을 위한 법제도적 대응책도 모색되어야 할 것이다.
앞서 본 바와 같이 ISP에게 사이버 폭력을 예방한다는 명분으로 ISP에게 인터넷상에 흐르는 모든 정보에 대한 모니터링을 의무화한다는 것은 현실적으로 불가능한 것임은 물론, 이러한 의무의 부과는 결국 ISP로 하여금 게시물에 대한 폭넓은 삭제나 임시조치를 유발시킬 수밖에 없어 이용자의 권익을 침해하게 될 것이라는 주장도 있지만,
ISP는 자신이 제공하는 사이버공간에서 광고, 판매 등 사업목적을 수행하고 있으므로 이에 수반하는 사이버폭력을 예방하고 신속한 피해구제책을 마련하는 등 현실적으로 가능한 범위 내에서 사회적 책임을 다하여야 할 것이다.
라. 구체적 방안
현재 인터넷상에는 게시판 운영과 관련하여 보편적이고 합리적인 기준이 없어 ISP마다 이용약관의 내용이 다르고, 비법률적이거나 애매모호한 표현 및 방대한 분량으로 이용자의 약관에 대한 동의가 형식적인 절차로 전락하여 이용자와 운영자간 책임소재가 불분명하므로 “인터넷서비스운영지침”이나 “표준이용약관” 등을 제정하여 이용자와 ISP 간의 법률관계를 보편화하여야 한다.
특히 포털이나 게시판은 물론, 블로그나 카페 등 개인이 관리하는 공간에 이르기까지 기본적으로 이용자들에게 사이버공간을 제공한 ISP가 이용자들에 대한 댓글의 허용이나 퍼가기(복제)의 불허에 관한 일정한 기준을 정하고, 사이버폭력의 발생사실을 인지하거나 신고를 받은 경우 정통망법 소정의 조치가 당장 어렵더라도 사태확산을 차단하기 위하여 포스트 작성자로 하여금 해당 포스트에 대한 복제금지나 댓글금지의 약정을 변경하여 복제금지, 댓글금지 및 종전 댓글의 블라인드 처리 등이 가능하도록 배려하는 등의 조치를 하도록 하여야 할 것이다.
또 사이버폭력을 행사한 사람에 대하여 같은 ISP 사이에 정보를 교환하여 행위자의 인적 사항에 대한 정보를 교환하고, 사이버폭력의 정도에 따라 댓글사용을 제한하거나 포스팅을 제한하거나 회원의 자격을 박탈하며, 재가입을 금지하는 등 행위에 상응하는 순차적인 제재를 시행하여 행위자에 대한 징벌과 함께 특별예방적 효과을 거두고, 다른 사용자에 대하여 이를 계고함으로써 일반예방적 효과를 거양할 수 있도록 하는 것도 좋은 방법이다.
나아가 사이버 훌리건에 대하여 즉각적이고 효율적인 대처와 사이버 사이드카 발동권 등을 도입하여 불특정 다수의 몰지각한 사이버 폭력을 적극적으로 방어할 수 있는 제도를 ISP가 자체적으로 마련하는 것도 바람직하다.
10. 효율적 심의제도
가. 심의제도의 중요성
현 정부는 방송, 통신의 융합에 능동적으로 대응하기 위하여 다수 기구에 분산되어 있는 방송, 통신 관련 기능을 일원화하고, 방송위원회와 정보통신부 주요기능을 통합하여 대통령 소속의 방송통신위원회를 설치하고 전문성, 책임성을 보장하면서 방송, 통신정책 및 규제기능을 종합적으로 수행함으로써 방송과 통신 및 융합분야의 획기적인 발전과 국민 복지증진에 기여하도록 하는 한편, 방송, 통신 내용의 건전성과 공정성 및 사회적 책임의 확보를 위하여 방송, 통신 내용에 대한 심의기능은 민간 독립기구로 분리하여 운영하도록 하였다.
방송, 통신행위에 대한 사후규제로서 가장 강력한 구속력을 갖는 것은 법원의 판결이지만, 법원은 피해자의 권리구제나 수사기관의 수사를 통하여 재판의 대상이 된 사실에 대하여만 판단을 하는 수동적인 기관이므로 신속하고 간편한 규제수단으로는 한계가 있을 수밖에 없다.
따라서 이용자 복지를 증진하고 미디어 산업을 육성하기 위한 효율적이고 합리적인 규제기구로서의 역할을 하기 위하여 방송통신위원회의 역할도 중요하지만, 실제로 방송통신과 관련한 이해관계에서는 방송통신과 관련한 심의를 담당하는 기구의 독립성, 운영의 전문성과 투명성의 확보가 반드시 필요하다.
나. 심의기능의 활성화
방송행위에 대한 사실상 유일한 규제인 방송통신심의위원회의 심의는 업무의 폭주와 위반행위의 다양성 등으로 방송, 통신과 관련한 규제나 분쟁의 해결에 충분하지 못한 형편이어서 인력의 확충과 함께 준사법기관화 등 효율적인 심의기구로 활성화할 필요성이 크다.
방송통신위원회는 종전의 방송위원회와 정보통신부의 기능을 합체한 것임에도 새 정부출범으로 조직의 축소와 함께 정보통신진흥기금이 지식경제부의 소관으로 이관되면서 실제로는 방송통신위원회 나아가 방송심의위원회와 정보통신윤리위원회를 통합한 방송통신심의위원회마저 인력과 재원이 크게 약화되어 이에 대한 대책이 시급한 실정이다.
통신의 경우, 인터넷 사용자가 급증하고, 각종 새로운 서비스의 확대로 이용자와 사업자 간 또는 이용자 간의 분쟁이 빈발하고 있음에도 과거 정보통신부 소관의 업무가 행정자치부, 지식경제부 등으로 분리되어 나가면서 전문지식을 가진 공무원이 자리를 떠나면서 정보통신윤리위원회 업무의 일관성이 유지되지 못한데다가 분쟁에 대한 규제기능이 제대로 작동하지 못하고 있다.
특히 방송의 경우, 90여명에 달했던 내부 방송심의 전문인력이 현재 15명에 불과하고, 계약직 350여명이 전국의 지상파, 케이블, 위성, DMB, 라디오, 지역방송 등 250여개 채널을 하루 3-4시간에 걸쳐 모니터링하고 있을 뿐이어서 IPTV 시대가 본격화로 채널 수가 급증하게 되면 모니터링은 형식적으로만 행하여질 수밖에 없을 것이다.
다. 심의기구의 준사법화
방통위법은 방송 내용의 공공성 및 공정성을 보장하고 정보통신에서의 건전한 문화를 창달하며 정보통신의 올바른 이용환경 조성을 위하여 독립적으로 사무를 수행하는 방송통신심의위원회(이하 심의위원회)를 설치하고, 동 위원회는 9명의 심의위원으로 구성하되 동 위원 중 3인은 대통령이, 3인은 국회의장이 국회 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 추천한 자를 위촉하고, 3인은 국회의 소관 상임위원회에서 추천한 자를 위촉하며, 교육공무원이나 판사 외의 공무원이나 방송, 통신 관련사업 종사자, 정당원은 위촉될 수 없게 하였다(동법 제18조, 제19조).
그러나 심의위원회는 방송과 통신에 관한 공정성과 공공성을 심의하기 위한 기구이므로 9명의 심의위원 중 3명을 국회 상임위원회의 추천에 의하여 위촉하는 것보다 국회 상임위원회의 추천 대신 대법원장의 추천을 요건으로 하여 정부, 국회, 법원이 골고루 관여하게 하여 국회의 관여를 줄이고 법원의 참여를 보장하여 준사법기관성을 확보하는 것이 합리적이다.
또 동법은 심의위원회는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하도록 하되(동법 제22조 제3항) 위와 같은 직무를 수행하기 위하여 동 위원회로 하여금 방송심의에 관한 규정, 선거방송심의에 관한 규정, 방송광고심의규정, 정보통신에 관한 심의규정을 두고, 위반행위에 대하여는 일정한 제재조치를 할 수 있도록 규정하고 있다(동법 제24조, 제25조).
그러나, 의결정족수를 모든 의안에 대하여 과반수 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 일률적으로 정하는 것보다 사안의 중대성이나 절차의 복잡성 등을 고려하여 사안에 따라 별개의 정족수를 정하는 한편, 심의규정도 심의위원회가 일방적으로 제정, 개정할 것이 아니라 법령의 제정, 개정에 준하는 절차를 마련함으로써 공정성과 객관성을 도모함으로써 심의위원회의 준사법기관성을 보다 확고히 할 수 있을 것이다.
라. 심의대상과 기준의 명확화
(1) 현행법 규정
방송통신심의위원회는 방송법 제32조에 따라 방송, 중계유선방송 및 전광판방송의 내용 기타 전기통신회선을 통하여 공개를 목적으로 유통되는 정보 중 대통령령이 정하는 정보의 내용이 공정성과 공공성을 유지하고 있는지의 여부와 공적 책임을 준수하고 있는지의 여부를 방송 또는 유통된 후 심의, 의결하고,
방송법 제100조에 따라 방송사업자, 중계유선방송사업자 또는 전광판방송사업자가 심의규정 및 의한 협찬고지 규칙을 위반하거나 시청자불만처리의 결과에 따라 시청자에 대한 사과, 해당 방송프로그램의 정정, 수정 또는 중지, 방송편성책임자, 해당방송프로그램의 관계자에 대한 징계, 주의 또는 경고 등 제재조치 등에 대한 심의, 의결
정통망법 제44조의7에 따라 1. 음란정보 2. 명예훼손 정보 3. 공포심, 불안감 유발정보 4. 정보통신시스템 등에 해로운 정보 5. 청소년유해매체물 중 의무위반 정보 6. 사행행위 정보 7. 국가기밀 누설 정보 8. 국가보안법 위반 정보 9. 범죄 목적, 교사, 방조정보 등 불법정보에 대한 심의
건전한 통신윤리의 함양을 위하여 대통령령이 정하는 통신정보의 심의 및 시정요구, 통신정보의 건전화에 관한 사항 등을 심의하게 하고 있다(방통위법 제21조).
이에 따라 심의위원회는 방송의 “공정성” 및 “공공성”을 심의하기 위한 방송심의규정에 헌법의 민주적 기본질서유지와 인권존중, 건전한 가정생활 보호, 아동 및 청소년의 보호와 건전한 인격형성, 공중도덕과 사회윤리, 양성평등, 국제적 우의증진, 장애인등 방송소외계층의 권익증진, 민족문화 창달과 민족주체성 함양, 보도, 논평의 공정성, 공공성, 언어순화에 관한 사항을 포함하도록 하고, 방송프로그램의 등급분류기준을 정하도록 하고 있다(방송법 제33조).
(2) 방송심의규정
방송심의규정은 방송매체와 방송채널별 창의성, 자율성, 독립성을 존중하여야 함에도(동 규정 제5조 제1항) 현행 심의규정에는 국민의 기본권제한에 해당함에도 법률의 위임근거가 구체적으로 명확하지 않아 규범적 효력이 의심되는 “방송의 공적 책임규정(동 규정 제7조)”, 지상파방송의 책임(동 규정 제8조) 등이 포함되거나 방송의 공정성과 공공성의 보장에만 치중하여 출처명시, 통계 및 여론조사의 방법, 오보정정, 보도형식의 표현 등 방송의 방법과 표현을 과도하게 제한하거나 다른 법률이 정하는 절차와 중복 또는 모순되거나(동 규정 제2절 객관성 제9절 기타) 방송의 구체적인 소재 및 표현기법까지 제한하는 등(동 규정 제5절 소재와 표현) 너무도 많은 규제와 금지규정을 포함하고 있다.
(3) 방송광고심의규정
방송법과 방송심의규정에 따라 만들어진 방송광고심의에 관한 규정도 음향,화면(동 규정 제7조), 안전성(동 제8조), 국가 등의 존엄성(제9조), 환경보존(제10조), 등장인물의 동의(제11조) 등 소비자보호나 시장질서의 유지 등 방송법 상 위임된 목적과 무관하거나 과도한 제한, 통제규정들(제3장 품목별 기준, 제4장 금지 및 제한기준)이 산재하고 있다.
또, “시청자의 정서”, “방송의 품위”, “인간의 존엄성” 등 추상적인 용어나 “지나친”, “과도한”, “부적절한”, “불필요한”, “일방적” 등 비법률용어나 애매모호한 용어, “경시하는 ”, “조장하는”, 불안하게 하는“ 등 불분명한 용어의 사용으로 금지영역이 광범위하고, 금지기준이 모호하여 헌법상 불명확성의 원칙이나 과잉금지의 원칙에 비추어 위헌의 소지가 있다.
(4) 정보통신에 관한 심의규정
정통망법 제44조의7이 불법정보를 규정하면서 1. 음란정보 2. 명예훼손 정보 3. 공포심, 불안감 유발정보 4. 정보통신시스템 등에 해로운 정보 5. 청소년유해매체물 중 의무위반 정보 6. 사행행위 정보와 달리 7. 국가기밀 누설정보 8. 국가보안법 위반 정보 9. 범죄목적, 교사, 방조정보에 대하여는 방송통신위원회가 관계 중앙행정기관의 장의 요청이나 심의위원회의 시정요구도 없이 ISP 또는 게시판 관리, 운영자에게 취급거부, 정지, 제한을 명할 수 있도록 한 것이 합리적인가에 대하여 일부 학자들이 의문을 제기하고 있다.
이와 관련하여 방통위법의 시행령이 방송통신심의위원회의 심의대상을 정보통신망을 통하여 유통되는 정보 중 정통망법 제44조의7에 따른 불법정보 및 청소년에게 유해한 정보 등 “심의가 필요하다고 인정되는 정보”라고 정의하여 심의대상의 범위를 모호하게 규정함으로써(동법 시행령 제8조) 일부 학자들로부터 위헌의 요소가 있다는 지적을 받아왔고, 위 법률에 따라 위 심의위원회가 제정한 정보통신에 관한 심의규정(동법 제24조 제2호, 제21조 제3호, 제4호)도 정통망법 상의 불법정보와는 별개의 심의기준(동 심의규정 제2장)을 두어 법률이 위임한 범위와 무관하거나 과도한 통제를 하고 있다는 비판을 받아왔다.
(5) 연구과제
민주사회에서 방송, 통신은 신문이나 다른 출판물과 같이 언론, 출판의 자유를 보장하기 위한 매체의 하나로서 다른 매체와 균형을 이루고 차별이 없는 공정한 기준에 의하여 통제하여야 할 것이라는 비판에 대하여 다른 매체보다 방송, 통신의 사회적 영향과 파급의 효과가 지대하다는 것 이외에 방송, 통신에 대하여 특별히 엄격하고 경직된 기준으로 통제하여야 할 당위성과 필요성이 있는가는 더 깊게 연구하여야 할 과제라고 할 수 있다.
신문이나 잡지, 영화, 비디오물, 소설, 만화 등 다른 매체 자체로서의 심의를 마친 콘텐츠가 방송이나 통신을 이용하여 전송된 경우에 이를 다시 심의의 대상으로 한다면 중복 또는 이중심의가 되어 개인의 기본권을 과도하게 침해할 수 있는 것이 사실이다.
11. 결론
방송과 통신은 국민에게 알 권리를 충족시켜주는 정보제공자로서 여론형성의 기능은 물론 국가권력기관의 통치행위를 감시하는 비판, 감시기능을 가능하게 하는 현대사회의 중요한 매체로서 민주사회의 발전과 유지를 위하여 반드시 필요한 제도이므로 기본적으로 모든 국민과 기업이 폭넓게 참여할 수 있도록 진입의 문을 개방하되 그후의 행위에 대하여 적절한 통제를 함으로써 최대한의 자유와 함께 이에 상응하는 책임을 부여하는 것이 원칙일 것이다.
방송, 통신에 관한 법률의 개정을 둘러싸고 정치적인 이유를 앞세우거나 장차 발생할 부작용을 우려하여 반대의견을 주장하는 학자들도 있지만, 모든 사회제도와 법 규범은 작용과 반작용을 수반하고, 모든 국민과 구성원의 욕구와 이익을 충족시킬 수는 없으며, 국가는 한편으로 방송과 통신산업의 육성과 발전을 위하여 노력하여야 하지만, 반면에 방송과 통신으로 발생하는 사회적 부작용을 차단하고, 개인과 사회를 방위하기 위하여 법적, 사회적, 제도적 대응방안을 강구하여 그 모든 방안의 시너지 효과를 기대하고 노력하여야 할 의무가 있다.
물론, 시기나 방법에 있어서 부적절한 규제는 방송과 통신의 공적 서비스 기능과 함께 사적 서비스의 기능마저 방해하여 방송통신산업의 발전을 저해할 뿐만 아니라 민주주의의 핵심기능인 언론, 표현의 자유와 문화의 창달에 장애요인이 될 수 있으므로 이에 대한 입법은 신중을 요할 수밖에 없다.
따라서 방송과 통신을 규율하는 법제는 문화제국주의를 지향하는 것도 바람직하지 않지만, 입법정책에 관한 한 효율성과 필요성은 별개의 문제로서 특정한 제도가 효율성이 적더라도 필요성이 크다면 국가와 사회 전체의 이익을 위하여 다른 제도와 병행하여 실시할 수밖에 없을 것이고, 새로운 제도는 항상 적극적인 가치를 창조하면서도 또다른 부작용과 반작용 내지 적극적 효과와 소극적 효과를 수반하지만, 우리 인간들은 언제나 그러하여 왔듯이 또 다른 제도에 희망을 걸지 않을 수 없을 것이다.
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