정책의 창 이론

정책창(Policy Window)’이론

Ⅰ. 머리말

Kingdon의 ‘정책창(Policy Window)’이론은 정책과정 중에서 의제설정 과정에 대한 체계적인 이해를 시도한 중요한 연구라 하겠다. ‘정책의 창’이론은 어떤 사안들이 정책의제의 지위에 오르며, 어떻게 그 지위를 박탈당하게 되는지, 정책문제들이 어떻게 인지되고 규정되어지는지, 정책대안들이 어떻게 개발되는지, 정치적 사건들은 이 과정에서 어떻게 작용하는지에 대한 유용한 분석적인 틀을 제시해 주고 있다.

Ⅱ. 정책창의 개념

‘정책창’은 '정책주창자들이 그들의 관심대상인 정책문제에 주의를 집중시키고, 그들이 선호하는 대안을 관철시키기 위해서 열리는 기회'로 정의된다. 정책주창자들은 그들이 선호하는 정책대안을 준비해 놓고 그들의 주 관심대상인 정책문제가 부상하기를, 또 그들에게 유리한 정치적 분위기가 조성되기를 기다린다. 어떤 때는 이 ‘정책창’이 예측이 가능하도록 정해진 일정에 의해 열리기도 하지만(예산심의나 국정감사 같은 예정된 의정활동이 좋은 예), 반면 ‘정책창’은 예측할 수 없는 정치적·사회적 사건에 의해서 열리기도 한다.

정책주창자들이 열린 ‘정책의 창’을 최대한 활용하지 못한다면 그들은 다음번 창이 열릴 때까지 기다려야만 한다. ‘정책의 창’이 열려 있다는 것은 정책의제설정에서부터 최고의사결정까지의 과정에 필요한 여러 가지 여건들이 성숙되어 있다는 것을 의미한다. ‘정책의 창’이 열려 있다는 것을 협의로 서술한다면 한 의제가 광범위한 의제(체제의제)에서 구체적인 의사결정의제로 그 지위가 변경되었음을 뜻한다. 의사결정의제란 입법대상이 되었다든지 장관급 고위관료의 최종결정을 기다리고 있는 의제 등을 포함한다.

Ⅲ. ‘정책창’의 개폐이유

기본적으로 ‘정책창’은 정책과정의 세 가지 줄기[문제줄기(problems stream), 정치줄기(political stream), 정책줄기(policy stream)] 중에서 정치줄기의 변화에 의해 열리는 경우가 가장 많다. 예를 들면 정권교체, 의회 내의 정당의석 변경, 사상적 경향의 변동, 국민여론의 변동 같은 정치줄기의 변화가 정부고위관료나 의사결정과정에 가까운 사람들로 하여금 새로운 문제에 주의를 기울이게 만듦으로써 새로운 ‘정책의 창’이 열리게 한다. 이 중에서도 정권교체가 가장 눈에 띄고 광범위한 영향력을 갖는 정치줄기의 변화라고 본다. 정책창이 열리는 과정에 필요한 요소는 다음과 같다.

1. 인지

지금까지 마치 언제 ‘정책의 창’이 열려 있는지 누구나 알 수 있는 것처럼 토론을 전개해 왔다. 그러나 정책주창자들에게는 슬픈 소식이지만, 현실은 전혀 그렇지 않다. 어떤 객관적인 상황이 ‘정책의 창’이 열려 있다고 감지하게 해 줄 수 있는 경우도 있다. 가령 정권교체, 어떤 프로그램의 재심사, 또는 한 경제 분야의 침체 같은 정기적이거나 뚜렷한 상황의 변화는 정책주창자들이나 이익집단들에게 뚜렷한 신호를 준다. 그러나 대부분의 경우에 ‘정책의 창’의 개폐는 정책과정 참여자들의 인식에 의해 결정된다. 그들이 ‘정책의 창’의 개폐여부를 인지하고, 미래상황의 가능성을 예측하고, 또 어떤 경우는 인식과 예측에 있어서 크나큰 오류를 범하기도 한다. 뚜렷한 오판을 제외하고도, ‘정책의 창’이 열려 있는지 닫혀 있는지에 대해서 정치적 기술과 식견이 뛰어난 전문가들 사이에도 의견을 달리한다. 이것은 그만큼 ‘정책의 창’이 복잡하고 불투명하기 때문이다.

2. 합성(coupling)

정책줄기 부근에서 정책대안들은 끊임없이 제시되고, 토론되고, 수정된다. 문제가 제기되고 그의 해결책을 고려하는 problem-solving 모델과는 달리, 정부주변에는 정책대안들이 그 대안에 잘 맞는 문제를 찾아다니고 또 그 대안의 채택가능성을 높여주는 정치적 사건이나 여건을 기다리며 떠돌고 있다. 이 대안들은 정책줄기에 위치하여 그들이 정부의제로 채택되기를 기다리고 있다. 그 대안들이 정책문제에 가장 적절한 대안으로 포장되든지 아니면 정치인들의 그 대안에 대한 후원이 그들의 정치적 손익계산과 맞아 떨어진다고 생각되는 경우에만 정부의제로 채택될 수 있다. 국가의료보험의 경우 반세기 이상 정책줄기 부근을 맴돌고 있다. 그것에 관한 논쟁과 기초자료 등은 너무나 풍부하다. 그러나 그 프로그램은 정치줄기가 새로운 행정부의 출범, 국민정서의 변화 같은 것들로 인해 ‘정책의 창’을 열어주었을 때에만 정부의제로 부상하게 되는 것이다.

정책줄기가 문제줄기, 정치줄기와 함께 적절히 합류되었을 때에만 ‘정책의 창’은 열린다. 정책대안이 적절한 정책문제와 합성이 되고, 또 그 대안이 정치적 긴박성이나 필요성과 맞아떨어질 때만이 ‘정책창’은 열린다.

3. 정책기업가(policy entrepreneurs)

누군가 이 세 줄기를 합류시키고 합성시키는 역할을 담당해 주어야 하는데, 이 사람들을 정책기업가라고 지칭할 수 있다. 정책기업가는 자기가 갖고 있는 시간·정력·명성·재력 등의 자원을 기꺼이 투자하는 정책주창자라고 정의한다. 물론 기업가라는 명칭을 붙인 것은 그들이 투자의 대가로 미래에 나타날 물질적-정신적-정치적 이익을 기대하고 있기 때문이다.

4. 분출효과(spillovers)

‘정책창’이 어떤 정책의제를 위해서 열리면, 그와 비슷한 성질·형태의 정책의제를 위한 ‘정책창’이 열릴 확률이 높아진다. 이러한 현상을 Ernst Haas가 강조한 ‘분출효과’라고 표현한다. 일단 한번 열린 ‘정책창’을 잘 이용한다면 미래에 다가올 정책의제에 관한 토론을 주도할 수 있는 원칙을 확립할 수 있다.

Ⅳ. 평가

Kingdon의 ‘정책창’이론은 정책과정의 첫 번째 주요한 과정인 정책의제설정과정을 간결하고 투명한 사회학이론과, 면접을 통한 미연방정부의 정책과정 참여자들의 경험을 반영하여 명쾌하게 설명해 준다. 특히 고위정부관료, 정책주창자, 신문기자들의 경험을 통한 사례들은 Kingdon의 모델이 현실을 무시한 현학적인 패러다임이 아니고 현실을 바탕으로 한 분석적인 틀이며, 미래의 정책주창자들에게 규범적인 활동지침으로 사용될 수 있는 가능성을 보여주었다.