한미FTA협상(방송)

한미FTA협상 방송분야 대응 방향

지성우
단국대학교 법학과 교수

I. 한국의 방송시장 분석

  1. 한국 방송시장의 현황

    방송위원회의 2005년 방송산업 실태조사 보고서에 따르면 2005년 6월 기준, 지상파 텔레비전 방송의 경우 KBS, MBC, EBS 등의 공영방송사와 SBS를 포함한 12개 지역 민영방송사업자 등 총 32개 방송사(지방MBC 19개사 포함)가 있으며, 11개의 지상파 라디오 방송사업자(공/민영 포함 순수 라디오방송사업자)가 있다. 

또한 위성방송은 2002년 3월에 개국한 스카이라이프가 일반위성방송사업자로 활동 중이다. 이동멀티미디어사업자는 위성이동멀티미디어사업자와 지상파이동멀티미디어사업자로 양분된다. 먼저 2005년 5월에 개국한 위성이동멀티미디어사업자인 TU미디어가 있으며, 지상파이동멀티미디어 방송사업자로 지상파계열 3개 사업자, 비지상파계열 3개 사업자가 사업 중에 있거나 사업을 예정하고 있다.

현재 IP-TV사업에 매우 적극적인 것으로 알려지고 있는 KT는 이미 국내 유일의 위성방송인 스카이라이프¹⁾의 최대주주로서 2005년 12월 31일 기준, 스카이라이프 전체 주식의 24.7%(보통주 기준, KTF의 주식 포함시 보통주 기준 26.5%)을 소유하고 있다. 그러나 현재 유일한 일반위성방송사업자인 스카이라이프는 가입자 모집에 어려움을 겪고 있어 경영상 적자가 계속 누적되고 있는 실정이다.²⁾ 일각에서는 스카이라이프의 누적되는(또는 누적될 것으로 예상되는) 경영상의 어려움을 타개하고 신규자본을 유치하기 위하여 대기업 소유 지분 상한선을 49%까지 확대하는 방안을 검토해 줄 것을 요청하고 있는 것으로 보도된 바 있다.³⁾

한편 유선방송사업은 종합유선방송과 중계유선방송으로 구분되며, 2006년 9월 현재 77개 사업구역에 111개의 종합유선방송사업자가 사업을 하고 있다. 반면 중계유선은 2002년 683개 사업자에서 그 수가 급격히 감소해 2005년말 현재 299개 사업자가 활동 중인 것으로 나타났다. 이와 같은 중계유선의 수적감소는 향후 종합유선방송으로의 합병 또는 폐업으로 등으로 더욱 심화될 것으로 판단된다. 방송채널사용사업자(PP)는 2005년말 현재 법인기준 200개이다.

2004년 국내 방송산업의 시장규모는 비영리 수입을 포함해 7조 7천억원으로 전년 대비 8.9%의 성장률을 보였다. 이와 같은 외적 성장은 지상파 방송을 제외한 종합유선방송과 방송채널사용사업, 위성방송사업의 매출 증가에 기인한 것으로 분석되었다.

매출액 규모 측면에서는 사업자별로 다음과 같은 특징이 나타났다.

첫째, 지상파 방송 42개 사업자의 매출액의 경우 총 3조 5,448억원으로 전년도 3조 5,482억원보다 다소 감소한 것으로 나타났다. 매체별로 보면 라디오보다 TV 부분에서 약 67억원이 감소했다. 특히 TV부분의 중요한 부분을 차지하는 광고수입은 전년대비 1,574억원 감소한 것으로 분석되었다.

둘째, 유선방송의 경우 2004년 매출액은 총 1조 3,846억원으로 전년대비 21.8% 증가하였다. 유선방송의 총 매출액 중 종합유선방송이 차지하는 비율은 97.4%인 반면, 중계유선방송은 2.6%에 불과하였다. 종합유선방송의 2004년 전체 매출액은 1조 3,479억원으로 전년대비 25.4%의 증가를 보였다. 이러한 서비스 매출액의 증가는 중계유선의 인수합병에 따른 매출증가와 수신료 수입, 시설설치수입, 인터넷접속사업수익 등의 복합적 요인에 기인한 것이었다.

셋째, 일반위성방송사업의 경우 스카이라이프는 가입자 증가에 힘입어 2004년에는 2003년 대비 70.4%의 매출 증가를 기록하여 서비스 매출액이 2,550억원이었다. 그러나 전체 방송산업에서 위성방송 매출액이 차지하는 비중은 3.3%에 불과하였다.

넷째, 케이블 업계의 수직?수평결합 현황을 살펴보면 케이블TV MSO는 태광, CJ, 씨앤엠, CMB, 온미디어, 현대백화점, 큐릭스, 지에스홈쇼핑 등 8개이며, 이들 8개 MSO가 확보하고 있는 종합유선방송사는 총 88개, 가입대수 972만, 총 매출액은 9,840억원에 이르고 있다. 종합유선방송시장에서 MSO가 점유하는 비율은 가입자수, 매출액에서 각각 72.1%, 72.8%인 것으로 분석되었다.

다섯째, 복수방송채널사용사업자(MPP) 현황을 보면, 2003년에 이어 2004년에도 방송채널사용사업자의 구도는 대표적 MPP인 온미디어와 CJ, 그리고 지상파 방송3사의 경쟁구조가 유지되었다. 전체 홈쇼핑 채널을 제외한 일반PP 전체 시장에서 주요 MPP가 차지하는 점유율은 34.1%인 것으로 분석되었다. 이 중 온미디어 계열이 14.0%의 점유율을 보였고, CJ계열과 MBC계열이 각각 5.6%를 점유하는 것으로 나타났다.

종합적으로 검토하건대 2004년 말 현재 한국의 방송시장은 약 8조원 규모로서 전체 GDP(779조원)의 약 1%에도 채 미치지 못하고 있다. 미국과의 관계에서는 국내 대미수출의 0.7% 수준인 반면, 미국과의 교역에서는 약 80%정도를 미국으로부터 수입하는 구조이다. 또한 통신사업과 비교하면 방송사들의 재원구조가 매우 취약하여 개방의 충격으로부터 자유롭게 문화적?사회적 가치를 보호할 수 있는 안정적인 재원마련이 쉽지 않은 시장구도를 형성하고 있다. 

표1) < 국내 방송사업자 서비스 매출액 >

구분	사업자 수	총 매출액 (억원)	광고 매출액 (억원)	광고 매출비중
지상파방송(TV)	43	3조 1,841억 원	2조 5,030억 원	78.0%
지상파방송(라디오)		3,607억 원
종합유선방송(SO)	119	1조 3,479억 원	2,900억 원	9.0%
중계유선(RO)	299	366억 원	-	-
방송채널사용사업(PP)	159	2조 5,884억 원	4,130억 원	12.9%
일반위성방송사업(SkyLife)	1	2,550억 원	50억 원	0.2%
총 계	7조 7,730억 원(△8.9%)		3조 2,050억 원	100%

출처 : 2005년 방송위원회 실태조사
       * 종합유선방송의 광고매출은 광고수입과 홈쇼핑송출수수료를 합한 금액
       * 사업자 수: 법인/재단/단체 등 사업체 기준(단, 중계유선은 허가업체 기준)
       * 위성방송사업은 이동멀티미디어사업 제외

2. 방송통신의 융합과 한국방송시장의 구조적 변화의 가능성

방송사업은 과거 지상파방송만이 존재하던 시기(1994년 까지)에는 지극히 단순한 시장있으나, 방송이 다매체?다채널 시대로 전환됨에 따라 매우 복잡다기한 사업자 구도를 형성하게 되었다.

먼저 양적인 면에서 매체의 종류가 폭발적으로 증가하였다. 즉 1995년 케이블 TV가 도입되어 방송의 복수 매체 시대가 시작되었고, 2002년부터 위성방송서비스가 개시되었으며, 현재 위성 DMB와 지상파 DMB가 본격적인 사업을 시행하고 있거나 더욱 발전시킬 예정이다. 이와 더불어 방송법에서 방송산업에 대한 진입규제완화 조치를 시행하면서부터 방송사업자의 수가 비약적으로 증가하였다.⁴⁾

이러한 양적인 증가와 함께 유선방송 허가 이후 방송시장은 방송사업자간 거래관계의 복잡화라는 질적인 변화를 겪게 되었다. 즉 시청료를 제외하고는 매출액의 거의 전부를 광고에 의지하는 지상파방송과는 달리, 유선방송이나 위성방송은 기본적으로 가입자에 기반한 유료방송 매체이다. 그리하여 유선방송사업자와 위성방송사업자는 다채널방송을 제공하고 이를 대가로 가입자로부터 월정액 등을 징수하는 것을 수익모델로 하고 있다. 이러한 유료방송서비스의 주체는 특히 플랫폼사업자(케이블 SO 및 위성사업자)들이며, 이들은 다채널방송을 제공하고 여기에서 나오는 수익을 배분하는 형태로 사업을 운영하고 있다. 이러한 유료방송의 전송구조를 살펴보면 최초 방송콘텐츠의 제작에서부터 채널의 패키징, 전송, 서비스의 제공 그리고 최종 소비자에 전달되는 과정을 거치게 된다. 이 과정에서 가치사슬의 분화가 극명하게 드러나고 있으며, 이에 따라 방송사업자 간 거래관계의 양상이 횡적?종적으로 매우 다양화?복잡화되고 있다.

이렇게 현재에도 복잡다기한 가치사슬로 연결된 방송시장은 향후 수년 내에 IPTV, VOD등의 서비스를 제공하는 통신사업자들의 방송시장 진입으로 인하여 더욱 다양화?세분화될 것으로 예상된다. 현재의 방송시장에 IPTV와 같은 신규매체가 진입한다는 것은 “한정된 시장을 대상으로 한 플랫폼 및 네트워크의 증가”를 의미하므로 통신사업자의 방송사업 진입이후 사업자간의 과도한 경쟁과 번들서비스 중심의 저가형 상품판매 등으로 인하여 건전한 시장형성을 위한 정책결정이 매우 어려울 수 있다.

현재 방송과 통신 업계에는 각자의 영역에서 거의 포화상태에 있어, 사업자들은 잠재적 가입자들이 자신의 플랫폼과 단말기를 지속적으로 사용토록 하는 전략(소위 Lock In 전략)의 수립에 부심하는 한편, 신규서비스 제공시 새로운 서비스의 경제성을 보장할 수 있는 절대규모의 시장(Critical Mass)을 확보하기 위한 M&A를 계획하고 있는 실정이다. 따라서 향후 국내 미디어시장은 디지털 기술의 발달로 인한 방송·통신의 융합, 통신사업자들의 방송사업진입으로 인해 상위 콘텐츠 시장과 하부 통신망제공시장의 수평적 결합구조로 변화할 것으로 예상된다.

방송계의 이러한 거래관계의 복잡화와 가치사슬의 분화로 인하여 각 가치사슬 단계별로 특정사업자에 의한 시장 봉쇄나 독과점적 지위남용의 문제 및 이로 인한 시장실패의 가능성이 커지고 있어, 향후 방송 산업 내부에서도 다양한 경쟁관련 이슈가 발생할 것으로 전망된다.  

미국의 “무역장벽보고서”나 관련 기사 등을 분석해보면 미국은 이미 이러한 한국의 방송시장에 대한 면밀한 검토를 한 것으로 판단된다. 이렇게 한국 방송시장에 대한 심도 있는 연구결과를 바탕으로 미국은 FTA협상에 있어 강한 정치적 반발이 예상되는 지상파방송 분야를 제외한 여타의 유료방송시장에 진입하기 위해 ① 국내 유료방송시장에의 외국인 지분비율(유선: 49%, 위성: 33%) 확대, ② VOD, IPTV등을 통해 방송시장 진입이 예상되는 통신사업의 외국인소유비율(기간통신사업자 49%제한) 확대, ③ 외국방송재전송 채널의 더빙허용, ④ 국내제작물 의무방영 쿼터 축소 등을 요구할 것으로 보인다.

II. 미국의 FTA 협상 전략과 미디어그룹의 행보

  1. 미디어 기업의 전략변화 또는 생존전략

  미국 오락산업은 영화사(헐리우드 메이저 스튜디오)와 TV/라디오 방송사업자와 같은 컨텐츠산업이 수직적으로 결합되어 있는 구조로 되어 있다. 미국의 주요 미디어기업의 구조를 살펴보면 다음과 같다.

 표2) <미국 주요 미디어기업의 구조>

미디어 기업(모기업)	자회사 또는 계열사
Viacom	지상파 네트워크 : CBS, UPN  영화제작/배급사 : Dreamworks, Paramount  케이블 네트워크(PP) : MTV, Nickelodeon, TMC 등
AOL Time Warner	케이블 네트워크 : HBO, Turner  영화제작/배급사 : WB, New Line Cinema  신문/잡지 : Time Inc.  케이블 SO : Time Warner Cable  ISP : AOL
NBC Universal	지상파 네트워크 : NBC  영화제작/배급사 : Universal, Telemundo  케이블 네트워크(PP) : Sci-Fi, MSNBC, CNBC
Disney	지상파 네트워크 : ABC  영화제작/배급사 : Buena Vista  케이블 네트워크 : Disney Channel
News Corp.	지상파 네트워크 : Fox  영화제작/배급사 : 20th Century Fox  위성 플랫폼 사업자 : DirecTV

 출처 : 각 기업의 Annual Report 참조

    이렇게 콘텐츠의 수직적 결합이 완전하게 가능한 사회 속에서, 미국 오락 산업은 안정적인 배급이 가능한 자국시장, 합리적인 투자 및 철저한 분업 시스템, 마케팅과 브랜딩, 막강한 배급력과 유통 시스템을 통해 세계 시장에서 압도적 우위를 차지하고 있다.⁵⁾ 최근에는 미국의 거대 미디어 기업들이 콘텐츠 유통 경로를 전통적인 플랫폼(극영화, DVD/Video Release, TV 시리즈, 케이블 채널, 책, 인터넷, 게임, 머천다이징) 뿐만 아니라, 신규 플랫폼 (인터넷-브로드밴드, 케이블/위성, Mobile device, Interactive TV)을 모두 관통하는 레버리지(Leverage) 컨셉트로 전환하고 있다. 미국의 거대 미디어 기업의 전략 변화는 곧바로 미국 정부의 대외 무역 정책의 변화를 수반한다. 이와 관련하여 이반 베르니에는 그의 글에서 다음과 같은 사실을 주장한 바 있다.

“미국이 2002년 12월 칠레와 맺은 FTA, 2003년 2월 싱가포르와 맺은 FTA, 2003년 12월 중미국가들과 맺은 FTA, 그리고, 2004년 2월 호주와 맺은 FTA는 미국이 무역협상에서 문화상품과 서비스를 대하는 방식이 새롭게 발전했음을 알려준다.”⁶⁾

영상물을 비롯한 문화제품(cultural products)에 대한 미국의 공식적인 입장이 1998년과 비교해서 현격하게 달라졌음을 밝히고 있는 것이다. 다시 말해, 1998년만 해도, 미국은 문화제품도 여타의 제품(예를 들면, 공산품)들과 본질적으로 아무런 차이가 없음을 강조했던 데 비해, 2000년부터는 “영화 제작, 배급, 지상파 방송을 위주로 전개되었던 UR협상 때와 비교할 때, 작금의 달라진 상황(디지털환경) 하에서는 경쟁을 통해서도 문화적 정체성을 강화할 수 있다”⁷⁾는 것을 근거로, 미국 측이 부분적으로 ‘문화적 정체성’을 인정했다는 사실을 부각하고 있다.

하지만, 이러한 언급으로부터 과거 문화적 정체성을 인정하지 않고 있었던 미국 측의 입장에는 근본적인 변화가 있다고 추론할 수는 없으며, 기본적으로는 각국의 문화적 정체성을 인정하지 않고 있던 기존 입장과 달라진 것이 없다. 왜냐하면 미국은 문화적 정체성의 문제를 과거 시점에서 원칙적으로만 용인했을 뿐, “기술의 발전으로 인해 시청각물(서비스)의 배급통로가 이전보다 훨씬 넓어진 현재에는, 더 이상 쿼터제등의 도입을 통해 미국 시청각서비스의 자국시장 진입을 막아서는 안 된다”는 기본적인 입장에는 전혀 변함이 없기 때문이다. 이러한 입장은 2001년 5월, MPAA(Motion Picture Association of America) 부회장 보니 리차드슨이 미국 의회에서 밝힌 내용과 일맥상통한다.

“세상의 많은 나라들이 자신들의 역사와 문화, 언어를 반영한 영화나 TV 프로그램을 자국민들이 볼 수 있도록 보장하려고 하는 욕구는 합당하다. 특히 시골 마을에 영화관이 하나밖에 없었거나, 겨우 지상파 텔레비전 방송사 하나 둘밖에 가지고 있지 않던 과거에는, 국내 제작물을 일정부분 보장했던 것도 이해할 수 있다. 하지만, 멀티플렉스 영화관과 다채널 텔레비전 시장이 등장한 오늘날, 국내 제작물 쿼터(Local content quotas)에 대한 정당성은 상당부분 약화되었다. 게다가, 전자상거래가 이루어지는 세상에서(E-commerce world), 희소성 문제(Scarcity Problem)는 완전히 사라졌다. 인터넷에는 지구상의 모든 나라들이 모든 장르의 영화와 비디오를 올릴 수 있는 여유가 있다. 인터넷상에서 더 이상 공간부족의 문제는 없다.”⁸⁾

미국정부는 이러한 관점을 적극적으로 수용, 2002년 7월, 자신들의 공식적인 입장으로 정리하기에 이른다. 당시, 미국정부는 다자간 협상의 하나로 전개되던 GATS( General Agreements on trade in services) 협상과 관련하여 시청각서비스의 무역 자유화를 위한 제안서를 작성하였는데, 여기에서 미국은 다른 WTO 회원국들에게 다음과 같은 사항을 요구했다.

“각 국은 동영상(Motion picture)과 홈비디오 오락물 제작/배급 서비스, 라디오/텔레비전 제작 서비스, 음반 서비스와 같은 분야에 있어서의 시장진입(Market access)에 대한 현재수준을 반영하는 양허안을 제출해 줄 것”

  앞서 언급한 것과 마찬가지로, 미국정부의 이러한 입장 표명이 중요한 것은, 이들이 오히려 전통적인 시청각 서비스의 유통에 대해서는 현행수준 유보를 인정하는 것처럼 보이지만, 사실상 그 속내는 ‘새로운 서비스, 특히 전자적으로 전달되는 시청각 제품(Electronically delivered audiovisual products)’에 대한 무역 장벽 철폐에 있기 때문인 것이다.

  게다가, 2002년 미국 의회는 ‘Bipartisan Trade Promotion Authority Act of 2002’ (무역촉진권한법)을 통과시켜, ‘자유무역협정(FTA)'을 조속한 시일 내에 완료할 수 있는 신속권한(Fast-track authority)을 행정부(Executive)에 위임하는 등 양자간 무역협정을 적극적으로 지지하고 있다. 특히, 미국정부는 디지털 환경 하에서 새로운 무역장벽을 만드는 행위에 대해 적극적으로 방어할 것 등을 명시해 놓았다.⁹⁾

2. 디지털 상품의 국경간 공급

  이러한 정황을 살펴볼 때, 향후 전자상거래 분야는 한미 FTA ‘방송서비스’ 분야 협상에서 여전히 쟁점사항이 될 가능성이 크다. 왜냐하면, 미국이 지금까지 맺은 다른 나라와의 FTA 협정문을 살펴보면, 예외 없이 전자상거래 챕터가 별도로 추가되어 있으며, 이 챕터는 전자상거래 분야에서의 무역장벽제거(무관세 유예 및 상품/서비스 분류 회피 등)를 그 목적으로 하고 있기 때문이다. 게다가 디지털 상품¹⁰⁾에 대한 미국측의 개념정의에 따르면, 기존 시청각 서비스의 유통(그것이 생방송의 형태이건, VOD 형태이든 상관없이)도 해석에 따라, 방송서비스의 유보조항과 상충될 가능성이 있다. 즉, 미국측의 주장에 따르면 현재 방송시장에서 유통되는 프로그램들이 디지털화되어 방송네트워크와는 다른 네트워크(가령 인터넷 등)에서 유통될 때에는 이를 방송으로 보아 유보할 수 있는 여지가 매우 협소해지는 것이다.

결국, 미국 측은 자국이 압도적인 우위를 점유하고 있는 컨텐츠 유통의 미래가 ‘인터넷’을 통한 전자상거래에 있음을 잘 알고 있으며, 특히, VOD와 같은 소비방식을 통해 '원소스-멀티유즈’의 전략을 충실하게 이행할 것으로 전망된다.

이하에서는 이러한 미국의 FTA협상전략에 대한 기본적인 이해에 근거하여 향후 전개될 한미FTA에서의 방송시장관련 쟁점사안과 대응방안에 대하여 살펴본다.

III. 한미 FTA에 있어서의 방송분야 주요 예상 쟁점 및 대응방안

1. 외국자본의 방송시장 진입 문제

현행 방송법 제8조, 제9조 및 제14조에서는 문화정체성 유지, 방송의 공익적 측면 등을 복합적으로 고려하여 통신사업과는 달리 매우 엄격한 소유지분 제한과 사업자간 상호지분제한 규정을 두고 있다.

구체적으로 외국인에 대한 지분제한 규정만을 분리해서 살펴보면 ① 지상파 및 종합편성?보도전문 PP, 중계유선 방송사업에 있어서는 외국인 지분 금지, ② 위성방송사업은 33% 지분제한, ③ 종합유선방송사업에 있어서는 49%의 지분제한, ④ 방송채널사용사업에 있어서는 49%로 외국인 소유지분을 제한하고 있다.

통신시장과 달리¹¹⁾ 방송시장에는 엄격한 외국인 비율이 존재하는 것은 그만큼 방송이 산업적 측면보다는 정치적?문화적 측면에서 외국자본으로부터 자유로워야 한다는 것을 의미한다. 이러한 방송의 매체적 특성을 고려하여 현재 우리나라에서는 매체별로 차별적인 규제기준을 설정하고 있다.

해외의 경우에도 방송의 공익성?문화적 특성을 고려하여 대부분의 국가에 이러한 외국인 투자비율의 제한규정이 존재한다<표3) 참조>. 이러한 국제적인 관례는 미국과의 FTA과정에서도 존중받도록 해야 할 것이다.

표 3)《주요국의 방송에 대한 외국인 투자제한 현황》

국    가	규  제  내  용
호주	상업공중파방송 : 15%(총 외국자본 제한 : 20%)  * 총 외국인이사 : 전체의 20%이내 유료방송 : 20%(총 외국자본 제한 : 35%)
오스트리아	지상파, 케이블, DBS : 49% * EEA(European Economic Area) 국민 : 제한없음
캐나다	20%(지주회사의 경우 33.3%까지 인정)
핀란드	제한 없음
독일	제한 없음
그리스	지상파방송 : 25%
헝가리	제한 없음
이탈리아	EEA 국민 제한 없음(이외 국가는 상호주의)
일본	지상파, DBS 방송프로그램 제공업자 : 20%(간접투자 포함) DBS 설비 제공업자 : 33%
룩셈부르크	제한 없음
멕시코	지상파 방송 : 금지 MMDS, DBS, 케이블 : 49%
네덜란드	제한 없음
뉴질랜드	제한 없음(단, 외국인투자는 정부 승인 필요)
노르웨이	제한 없음
포르투갈	제한 없음
스페인	25%(EEA 국민 제한 없음), 상호주의에 따라 상향가능
터키	라디오, 텔레비전 : 25%
미국	지상파 : 직접투자 20%(간접투자 : 25%)
중국	완전금지
싱가포르	지상파, 케이블 : 49%
말레이시아	지상파, 케이블 : 30%
태국	지상파, 케이블 : 50%

 * OECD Communication Outlook 2005
 * 중국, 싱가포르, 말레이시아, 태국 현황 : 동아시아 지역의 방송산업 진출전략(2006), KIEP

 

2. IPTV, VOD 등 신규미디어 진입문제
 

(1) 멀티미디어의 발전과 시청행태의 변화

일반적으로 방송은 주파수의 제한성과 여론형성력을 근간으로 지상파방송, 케이블TV, 위성방송을 중심으로 논의되곤 했다. 이런 구도에 근본적인 변화가 온 것이 바로 디지털기술의 발전이다. 디지털의 등장은 채널수 제한과 채널대역의 협소를 근본적으로 제거하고 기존 방송의 특성이었던 일방향외에 양방향이라는 요소를 추가시켰다. 또한 디지털기술은 기존에 일방적으로 채널별로 전달받던 방송의 개념을 시청자 개개인이 원하는 시간에 원하는 프로그램을 편집하여 볼 수 있는 1인 편성TV의 개념을 등장시키기에 이르렀다. 이런 상황에서 방송과 통신, 시청각미디어는 무엇인가 하는 근본적인 물음에 직면할 수밖에 없다. 따라서 디지털시대는 방송의 개념에 대한 재정립이 반드시 필요하다. 이것은 미국과의 FTA뿐만 아니라 국내 규제체계 논의를 위해서도 반드시 짚고 넘어가야 할 문제이다. 때마침 국내에서도 방송통신융합추진위가 출범한 만큼 디지털시대에 여론형성력, 문화적 정체성이라는 방송의 특징이 어떤 규제의 틀 속에서 용해되어야 하는지에 대하여 합의점을 찾아나가야 할 것이다.

이러한 국내 상황을 미국이 체결한 각국과의 FTA 내용과 연계하여 살펴보면 위에서 언급한 방송 규제체계 정립이 얼마나 시급한 과제인가를 알 수 있다. 특히 주목되는 것은 미국이 각국의 저항이 거센 지상파방송에 대한 개방압력을 직접적으로 행사하기 보다는 향후 TV시청행태가 개인형 TV로 바뀌는 점에 주목, 스트리밍, 티커머스, VOD 등의 전자상거래 분야와 아울러 이나 케이블TV, 위성방송 등에 관심을 집중하고 있다는 점이다. 각국과의 FTA에서 미국이 지적재산권 보호와 디지털제품 상거래의 내국민대우에 대해 특별한 집착을 보이고 있는 것이 이를 증명하고 있다. 이에 따라 VOD, IPTV 등 신규매체에 대한 정부의 미래 규제권한 확보가 중요하게 부각되고 있다.

우리가 주목해야 하는 것도 바로 이점이다. 방송시청 행태가 1인 편집 시청형태로 전환될수록 기존의 특정채널위주의 시청보다 특정 프로그램의 편집을 통한 유비쿼터스형 시청행태가 주류가 될 것이며, 향후 산업적으로 의미가 커지는 부분도 특정 프로그램 또는 실시간TV와 특정 프로그램 시청이 가능한 패키지 상품이 될 것이다. 이런 TV시청행태로의 변화는 방송규제 형태에도 영향을 미칠 것이며, 벌써 국내에서도 IPTV, VOD에 대한 성격과 규제방향에 대한 논의가 이슈화되고 있는 실정이다.

현재 VOD형태로 본격적인 서비스를 제공하기 시작한 하나로텔레콤의 하나TV의 경우 연말까지 가입자 25만 명 확보를 예상하고 있고, IPTV사업이 허용된다면 2008년경 이후에는 IPTV사업도 본궤도에 오를 것으로 전망되고 있다. 이러한 상황에서 문화적 측면과 산업적 측면 어느 쪽에 정책의 무게중심을 두느냐는 향후 국내 규제체계뿐만 아니라 현재 진행되고 있는 한미FTA에 직접적인 영향을 미칠 것이다.

(2) VOD, IPTV등 개방요구 대응방안

수직적 사업자 분류형태를 유지하고 있는 현행 방송법의 규정에 따르면 방송사업은 지상파방송사업, 종합유선방송사업, 위성방송사업, 방송채널사용사업, 전광판방송사업 등으로 구분된다(방송법 제2조). 반면에 통신사업은 기간통신사업, 별정통신사업, 부가통신사업의 3개 사업으로 구분할 수 있다(전기통신사업법 제4조).

위에서 언급한 바와 같이 방송사업의 경우에는 매우 복잡하고 엄격한 소유지분의 제한이 존재하므로 외국인의 직접투자가 어렵게 되어 있다. 그러나 통신사업의 경우에는 기간통신사업에만 외국인 투자비율이 49% 이내로 제한되어 있을 뿐(전기통신사업법 제6조 제1항) 외국인 투자제한에 대한 아무런 제한조치가 없다.

미국은 기존의 타국가와 체결한 FTA에서 새로이 등장하는 VOD, IPTV, UCC 등의 멀티미디어 서비스에 대해 많은 관심을 표명한 것으로 알려져 있다.

현재 한국시장은 방송사업에 대한 외국인 지분을 엄격하게 제한하고 있다. 특히, 지상파방송의 경우에는 외국인이 전혀 지분을 가질 수 없도록 금지하고 있다. 이렇게 한국의 현행 법제상 외국인의 방송시장에 대한 직접 진입이 용이하지 않기 때문에, 미국은 향후 디지털콘텐츠에 대한 전송서비스를 전자상거래 분야에 포함시켜 인터넷을 통해 전자적으로 이루어지는 VOD, IPTV서비스 등을 방송이나 문화영역이 아닌 전자상거래 분야라고 주장하면서 전면적인 개방을 시도할 것이라는 관측이 지배적이다.

따라서 정부로서는 향후 방송의 정의를 보다 포괄적으로 규정하여 서비스 무역 및 투자에 대한 자유화 의무를 미래에 등장하게 될 신규서비스에까지 확대함으로써 미래의 잠재적인 멀티미디어시장이 개방의 충격으로부터 벗어나게 하는 조치가 필요할 것이다.

 2004년에 미국과 FTA를 체결한 호주의 경우, 상업공중파방송과 유료방송서비스와 함께 쌍방향시청각서비스, 보조금 지원 등에 대해 미래유보한 바 있으나, IPTV 부분이 명시되어 있지 않았다. 이 과정에서 호주가 IPTV를 개방대상에 포함시키지 않기 위해 방송으로 규정한 사실은 우리에게 시사하는 바가 크다.

3. 국내제작물 쿼터제도

소위 “방송쿼터제”를 규정하고 있는 방송법 제71조는 한국의 국가정체성을 유지하고 문화적 가치를 보호하기 위하여 한국문화에 부정적인 영향을 미칠 수 있는 타국의 방송영상물을 일정 정도의 수준에서 제한적으로 방영하도록 하고 있다. 이 규정에 의하면 매체별(지상파, SO, 위성, PP), 장르별(영화, 애니메이션, 대중음악), 국내방송쿼터 및 1개 국가 상영제한 쿼터 등의 범위를 법령에서 정하고, 세부적으로는 방송위원회의 고시로 정하도록 하고 있다. 이렇게 함으로써 한국의 영상물이 방영될 수 있는 최소한의 기준을 설정하여 외국의 방영물이 한국사회에 끼칠 수 있는 부정적 영향과 문화적 의존도에 대한 안전장치를 마련하고 있는 것이다.

선진 외국 역시 주요 방송에 대해서는 방송쿼터제를 규정하고 있다. 가령 캐나다의 경우 공영방송 60%, 민영방송 60%, 케이블과 위성방송은 50%의 국내제작물 쿼터를 두고 있고 별도로 제작비 쿼터를 5% 적용하고 있다. 프랑스는 유럽제작물 60%와 유럽물 내 프랑스산 제작물 쿼터를 40% 적용하고 있다.

만일 향후 협상과정에서 방송분야에 대한 쿼터제도를 지켜내지 못했을 경우에는 국민들이 일상적으로 접하는 TV에서 외국방영물(물론 대다수는 헐리우드에서 생산한 제작물)의 방영시간이 대폭 상향조정될 것이다. 이렇게 되면 국민들의 일상생활에서 한국의 고유한 문화적 특성을 반영하는 프로그램들의 방영이 대폭 축소될 것이므로 영화계의 스크린쿼터 축소보다 오히려 더욱 심각한 문제가 발생할 수 있다.

이러한 예를 우리는 뉴질랜드에서 찾아볼 수 있다. 뉴질랜드의 경우 UR당시 시청각서비스 분야에 대한 개방약속을 하고 이를 위해 국내 쿼터비율을 축소했다. 이후 뉴질랜드 전체 방송시간에서 로컬콘텐츠가 차지하는 비율이 24% 정도에 그쳐, 다른 나라들에 비해 현격히 축소되어 개방으로 로컬 프로그램 시장이 상당한 타격을 입은 것으로 알려지고 있다.

위의 사례는 우리에게 방송쿼터 규제의 필요성과 중요성을 보여주는 대표적 사례이다. 특히 정부는 기술진화로 인해 휴대폰방송, VOD, IPTV, 와이브로 등 다양한 방송서비스가 등장함에 따라, 문화다양성과 공익적 목적이 새로운 미디어에도 탄력적으로 적용될 수 있도록 쿼터 규제의 효율적 운영방식을 심각히 고민해야 할 것이다.

IV. 결론에 대신하여

미국은 세계 최대 규모의 시장으로서 동남아시아국가연합(ASEAN), 일본, 중국을 모두 합친 것보다 더 큰 시장이다. 이러한 미국시장에서 중국의 경쟁력과 영향력이 급속도로 확산되고 있는 반면, 우리나라의 미국시장점유율은 1995년 3.3%에서 2005년 2.6%로 떨어졌고, 향후 이러한 추세는 더욱 가속화될 것이라고 한다. 이러한 상황에서 투자를 촉진하고 외국과의 경쟁력을 높여야 한다는 당위성에 대해서는 모두 공감하고 있다.

이러한 상황에서 국가경쟁력 제고를 목적으로 진행되고 있는 한미FTA는 정부가 이전에 추진했던 한-칠레FTA, 한-싱가포르FTA, 한-유럽자유무역연합FTA와는 근본적으로 다른 높은 수준의 포괄적인 FTA협상이다. 협상분과 역시 농업, 섬유, 통신?전자상거래, 경쟁, 지적재산권, 노동, 환경 등을 포함하여 총 17개 분과에 이르는 방대한 분야에 걸친, 국가역량을 건 총체적인 협상으로서 국내의 거의 모든 분야에 걸쳐 국민 생활에 막대한 영향을 미칠 것으로 예상되기 때문에 국민들의 관심사가 여기에 쏠리는 것은 당연하다.

그러나 한미FTA협상을 본격적으로 시작한 지난 2월의 국민여론조사에서 60~70%의 찬성을 보이던 국민들이 워싱턴에서 열린 제1차 협상과 서울에서 열린 제2차 협상 이후로 찬반양론이 거의 비등한 점을 고려하면 국민들의 한미FTA에 대한 기대와 걱정이 어느 때보다도 고조되어 있는 듯하다. 방송분야만 하더라도 처음의 무관심에서 적극적인 의견개진 형태로 한미FTA를 대하는 태도가 바뀌었으며 과거 어느 정책적 이슈보다 관심도가 높다.  

이 시점에서 우리가 취해야 할 방향은 일부 한미FTA 반대론자들의 주장처럼 무조건적인 FTA반대보다는 면밀한 검토를 통한 대응논리 개발, 관련 산업의 파급효과 분석, 방송분야 공공성 훼손 여부 등을 종합적으로 검토하여 협상방향을 결정해야 할 것이다. 또한 이를 통해 국내 방송시장의 경쟁력과 정책결정의 질을 한 단계 높이는 기회로 삼아야 한다. 이와 더불어 업계 이해관계자 및 시민단체 등과의 부단한 의견수렴 자리를 마련하여 국민의 지지를 받는 한미FTA가 되도록 노력하는 것이 무엇보다도 중요하다. 정부는 절차적 정당성의 준수가 실질적 정당성 확보의 첫 걸음이라는 평범한 법원칙을 지키면서 국가경쟁력 제고를 위해 최선을 다해 협상에 임해주기 바란다. 끝.

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1) http://www.skylife.co.kr/index.html(최종 검색일 : 2006년 9월 10일)

2) 스카이라이프는 2003년 당기순적자 116,187,799,767원(약 1천 1백억원), 2004년 168,446, 700,233원(약 1천 7백억원), 2004년 약 137,980,512,493(1천 4백억원) 등의 연속적자를 기록한 바 있다. Sky Life 손익계산서는 http://www.skylife.co.kr/index.html에서 열람가능(최종 검색일 : 2006년 9월 10일)

 

3) 보도된 바에 따르면 작년까지 스카이라이프의 누적적자는 4,350억에 이른다고 한다. 내일신문 2005년 11월 8일자 19면 참조

4) 통합방송법이 시행되기 전인 1999년 기준으로 방송사업자의 중계유선방송사업자를 제외하고 146개에 불과했다. 이에 반해 2003년 말 기준으로 322개에 달한다(2004년 6월 현재 등록된 음악유선방송 72개 및 전광판방송 42개 제외). 방송위원회(편), 2003 방송산업 실태조사 보고서, 2004, 41면 참조.

 

5) 미국 영화산업 시장규모는 2004년 기준으로 368억 달러(약 37조)에 달한다. 구체적으로는 박스오피스(99억 달러), DVD/ Home비디오(261억 달러), 인터넷(8억 달러)이며, 전 세계 영화산업 시장의 약 45%를 차지하는 것으로 알려져 있다. 보다 상세한 사항은 KOCCA 미국사무소, 「미국 내 한국 문화콘텐츠 진출 현황과 전망」,  2006의 자료 참조.

6) Ivan Bernier, 「The recent free trade agreements of the United States as illustration of their new strategy regarding the audiovisual sector」

 

7) WTO, Council for Trade in Services, Paragraph 9, 18 December 2000, S/CSS/W/21

8) Bonie J.K. Richardson, “Impediments to digital trade”, 2001년 5월22일

 

9) Ivan Bernier, ibid. p. 2

10) 일반적으로 디지털제품이란 디지털로 인코드 된 컴퓨터 프로그램, 텍스트, 비디오, 이미지, 음반 및 기타 상품을 의미한다. 박덕영, 「한미 FTA와 전자상거래」, 한미 FTA 국민보고서, 2006 참조

 

11) 가령 통신시장의 경우 기간통신사업에만 49%의 외국인 지분비율제한 규정이 있고 여타의 통신사업유형
  (별정 및 부가통신)의 경우에는 아무런 소유지분 제한이 없다