방송통신 융합 및 방송의 미래

보고서를 발간하며

  디지털 기술의 발전은 현재의 정보통신환경을 급속하게 변화시키고 있다. 각 국가들은 21세기 지식산업사회의 새로운 사회의 중추적인 기능을 문화와 정보산업으로 보고 미래 지향적인 시각에서 많은 투자를 하고 있다. 그리고 이러한 변화의 양상은 사회 각 분야에서 발견되고 있지만 특히 지난 수십 년 동안 서로 고유의 영역을 지켜왔던 방송․통신․컴퓨터 등 매체간 융합 현상을 통해 가장 직접적으로 확인할 수 있다. 문자정보나 음성정보 뿐만 아니라 영상정보에 이르기까지 각종 정보원이 급속하게 디지털화되어 이른바 멀티미디어 시대에 있어서의 가장 기본적인 바탕이 마련되었다고 할 수 있다.

  본 보고서는 디지털 기술 발전이 야기하는 방송통신 융합이라는 환경에서 특히 방송 부문의 변화 양상에 초점을 맞추고 있다. 융합의 환경은 현실로서 혹은 하나의 새로운 비전으로 다가오고 있으며 이러한 흐름에서 방송의 미래는 근본적인 변화를 겪지 않을 수 없는 것이다. 이는 단지 국내 뿐 아니라 전세계적으로 방송의 내용이나 형식 그리고 이를 둘러싼 법 제도적인 변화를 동반하고 있기 때문이기도 하다. 그러나 기술의 급격한 발달에 따른 정보화된 사회 혹은 방송통신 융합이라는 현상이 무조건 우리에게 장미빛 미래를 제시해 주고 있지만은 않다. 그것은 어쩌면 단순히 정보나 방송 혹은 관련 부문에서 뿐만 아니라 각기 다른 문화를 지니고 있고 특수한 사회 역사적 배경 속에서 이루어진 사회 체제 자체의 근본적인 변화를 초래할 수 있는 것이기 때문에 보다 신중한 접근과 정확한 판단이 요구하고 있기 때문이다.

우리가 방송통신 융합의 환경에서 시장경제와 자유경쟁 체제의 확립을 추구하면서도 한편으로는 방송의 공익적인 성격과 소비자의 특성을 지니게 되는 시청자의 복지를 강조하는 이유도 그러한 맥락에서 볼 수 있는 것이다. 혹시 19세기와 20세기를 거쳐 오면서 경제적인 부흥은 이루었지만 그 뒷면에 해결하지 못했던 불평등의 문제, 다양한 힘의 억압으로 부터의 해방의 문제까지 새로운 사회에서 해결할 수 있는 단초를 얻을 수 있지는 않을까?

새로운 세기를 준비하면서 미국은 일치감치 엘 고어 부통령이 1994년 부에노스 아이레스에서 정보 고속도로에 대한 비전을 내세운 바 있으며 이에 뒤이어 유럽에서는 유럽 연합 체제를 확고히 하면서 정보사회라는 신이데올로기를 제창하고 있다. 이러한 세계적인 조류 속에서 과연 우리나라는 어떠한 미래의 청사진을 준비해야 할지 중요한 관건이 아닐 수 없다.

  본 연구는 한국방송개발원의 자체 연구과제로서 본원 방송연구실 선임연구원인 이상훈 박사가 연구를 주관하고 한동대학교 전산전자공학부 정경훈 교수가 공동연구자로 참여 하였다. 석사 학위 논문 준비로 바쁜 중에도 자료 수집 및 정리 등의 역할을 충실히 해 준 경희대 신문방송학과 석사 과정의 송인덕군의 도움에 감사를 표한다.

1998년 12월

한국방송개발원

원장  이경자 

요   약

1. 연구목적

방송․통신 융합, 혼돈인가  공존인가

ㅇ 기술적으로 모든 것이 가능한가

- 모든 커뮤니케이션 매체는 디지털화되고 있으며 매체들간의 물리적/물질적 구분을 모호하게 만듦.

  

ㅇ 새로운 커뮤니케이션 질서는 전적으로 불분명한가

- 새로운 커뮤니케이션 질서가 더 나은 사회와 더 나은 경제적 번영을 가져오기를 바란다는 사실을 읽을 수 있을 뿐임.

  

ㅇ 관련된 주요 행위자들(전송업자, 소프트웨어 산업, 미디어 제작자와 이용자)        의 행위는 범주화하기 어렵고 예측불가능한가

- 현상이 불분명한 상태에서 응집력있는 정책 유형들은 검토되기 어려움.

ㅇ 규제의 문제들은 방대하고 새로운 접근방법을 필요로 하는가

- 데이터 보호(멀티 미디어에서 누가 무엇을 소유하는가?),

- 전반적인 법률들에 대한 존중

- 집중과 합병 문제들로부터, 매스 미디어에 대한 새로운 정의까지

2. 주요 연구내용

1) 네트워크의 고도화와 초고속정보통신망

(1) 기술적/네트워크의 수준

망의 융합은 망을 둘러싼 공유, 경쟁 및 통합이라는 차원에서 진행되고 있음.

ㅇ 망의 공유: 방송망과 통신망이 필요한 자원(케이블, ATM 스위치, 위성 등)        을 공유하게 됨.

ㅇ 망의 경쟁: 망을 공유하게 됨에 따라 방송망과 통신망은 주파수, 정지위성 궤       도 등 한정된 자원을 차지하기 위해 경쟁을 하게 됨. 또한 각자의 망을 통해        전송하게 될 서비스를 확보하기 위해서 경쟁을 하게 됨.

ㅇ 망의 통합: 궁극적으로 방송망과 통신망이 하나로 통합됨. 하지만 이는 방송       망, 통신망의 구분이 없어진다는 것을 의미하지 망이 하나만 남는다는 것은         아니며, 여러 개의 통합된 망이 서로 경쟁할 수 있는 상태가 됨.

방송사업자 측면에서는, 방송용 수신기만을 이용하지 않고 PC, 인터넷 등 다양한 전송로를 이용하여 비디오프로그램 서비스를 제공하고자 하며, 또한 방송망을 통해 기존  용도 외의 부가적인 서비스를 제공하여 동일 망의 이용을 증가시킬 것임.

(2) 융합이 망의 이용에 미치는 영향

전송망의 이용증대로 망이 가지고 있는 규모의 경제를 충분히 활용할 수 있게 되고, 통신망이 자연독점이라는 주장이 점차 타당성을 상실하게 될 것임.

전송로의 융합으로 상이한 형태의 정보, 통신, 오락서비스들을 함께 제공할 수 있게 됨에 따라서 범위의 경제 또한 실현할 수 있을 것임.

규모의 경제와 범위의 경제가 실현되면 생산의 효율성이 증대하여, 이는 가격하락으로 이어질 가능성이 있음

1단계 : 통신망과 방송망의 독립적인 고도화 추진

        초고속정보통신망사업 인터넷 - 기존의 정보통신망의 광대역화

        CATV망과 위성방송망 고도화- 초고속정보통신망사업의 일환으로 가시화

        지상파 방송망은 방송의 디지털화 추세에 따라 다채널화로 고도화

  

2단계 : 완벽한 의미에서의 광대역화․쌍방향화

통신망의 광대역화 및 방송망의 쌍방향화가 진전되어 궁극적으로는 멀티미디어 정보가 자유롭게 송수신될 수 있도록 망이 진화할 것임. 그러나 어떠한 기술에 의하여 망이 고도화될 것인지, 어떠한 방법에 의하여 망이 통합될 것인지는 예측하기 어려움

2) 방송통신융합환경의 미래상

(1) 사업자 측면

ㅇ사업자들과 관련한 융합의 결과

- 새로운 진입자의 보호와 지배적 독점사업자의 규제(예: 영국에서 미국의 케이블과 통신 운영자들이 케이블에 참여하면서 영국 통신 사업에 진입하게 되는 결과를 낳았음)

- 소수 독점 커뮤니케이션 복합기업 출현. 통신, 케이블, 소프트웨어, 가전제품 그리고 내용 제작자들의 상호연계.

- 멀티미디어 그룹의 형성에 따른 다원주의와 다양성에 대한 구체적인 정책과 관련한 구체적 문제 제기 가능

- VOD 시장 관련 : 하부구조 수준에서의 경쟁의 결과 때문에 중요한 것으로 생각. 이 시장을 통제하는 사람이 경쟁에서 승리하는 것으로 봄(예: 미국의 경우 가능한 한 많은 행위자들이 영화와 방송 부문과의 전략적 동맹을 맺음. 아주 짧은 기간 안에 이 분야에서의 합병(통신-케이블-방송)을 기대하고 있음).

- 교차 보조(Cross subsidisation) 문제(예: 통신회사-케이블 방송간 경쟁의 경우)

(2) 서비스 측면

ㅇ 새로운 서비스의 유용성 및 요구에 대한 질문과 관련한 융합의 결과

- 가까운 미래에 폭발적인 수요가 있을 것이라고 믿을 만한 근거가 없음.

- 정보 미디어의 채택과정 또는 새로운 통신 서비스들의 경직성과 전통적 미디어간의 분명한 차이가 존재.

- 하나의 새로운 서비스가 똑같은 기능을 더 저렴하거나 더욱 효율적으로 제공하는가

- 급진적인 새로운 커뮤니케이션 기술들은 보다 많은 시간, 사회적 실험, 세심한 조직적 계획 등을 필요로 함.

- 단기간에 수요를 창출하는 것은 사업 또는 소비자들에게 있어 즉각적인 대체 가치를 갖는 서비스들이 행해졌을 때 의미를 가질 수 있음.

- 장기간동안 그리고 많은 사회적 기술들과 결합될 때에만 급진적인 새로운 서비스들이 의미를 가짐.

- 이용자들의 행동에 대한 지식이 필수적임.

<서비스의 융합의 단계>

ㅇ 1단계: 통신망과 방송망의 이원적 사용을 통한 새로운 서비스의 제공

          NVOD, PPV와 같이 통신망에 의한 영상 주문정보의 up-link, 방송망에   의한 영상정보의 down-link로 pseudo-interactive 서비스를 실현함.

          이와 같은 쌍방향 방송서비스의 활성화는 매스커뮤니케이션에서 방송   의 개인화, 유료화 추세를 가속화시키고 있음.

          ※ 망고도화를 위한 추가 투자없이 새로운 서비스를 제공할 수 있기    때문에 최근 killer application으로 부각되고 있음.

ㅇ 2단계: 망의 고도화로 범위의 경제를 실현하기 위한 복합 서비스 제공

          CATV망을 통한 전화서비스, 통신망을 통한 VOD 등과 같이 망의 고   도화를 통한 콘텐트 번들링 서비스 제공이 보편화됨.

          ※ 망고도화 투자문제와 상용화를 위한 비용효과 측면에서 서비스의    상용화는 2000년 이후가 될 것으로 전망됨.

ㅇ 3단계: 융합된 망에 의한 멀티미디어 서비스의 제공

          망고도화가 이루어짐에 따라 모든 형태의 멀티미디어 서비스가 제공되   는 단계로, 서비스 제공사업자는 사용자 요구에 맞는 최적의 콘텐트    포트폴리오를 융합된 망으로 제공하게 됨.

(3) 새로운 패러다임 및 규제

ㅇ 개인의 보호

대부분의 새로운 서비스들이 개별화된 소비형태의 성격을 지니고 있으며 방송의 특수성이 점차 줄어들면서 방송법은 상법이나 소비자 보호와 같은 일반적인 경쟁법으로 진행하면서 이러한 새로운 소비형태에 맞춰져야 할 필요가 있음.

ㅇ 경쟁법의 강화

현재 시행되고 있는 반독점 장치들은 단일, 혹은 복수 미디어소유 금지에 그 근간을 두고 있다. 수용자에게 전송되는 서비스의 양의 증가는 무엇보다도 기존의 창구가 충분할 것인가에 대하여 숙고를 할 필요성이 생김. 따라서 현재와 같은 허가 조건이 아닌 미디어 전체를 합쳐서 새로운 허가나 그에 상응하는 기준을 필요로 할 수도 있는 것임.

전송수단의 희소성이 점점 사라지고 기존의 서비스의 개념이 깨어지면서 전송 매체의 소유에 기초를 둔 시스템 이외에 매출액, 잠재적 수용자 혹은 가입자 수 등과 같은 다른 방식으로 시장 점유가 계산 가능해 질 수도 있음. 

결국, 점증하는 일반 경쟁법의 영향과 아울러 다원주의를 보호함에 있어서, 다원주의는 현재의 법에서처럼 그것을 보호해 줄 수 있는 일련의 법적 제한 장치가 없이는 불가능하며 그렇기 때문에 단순히 경쟁법만 가지고서는 충분하지 못한가라는 질문에 대하여 심각하게 숙고를 해야 될 시기를 맞았다고 말할 수 있음.

ㅇ 규칙과 규제의 국제화

방송사의 송출, 편성, 제작의 전략은 더 이상 순수하게 국내의 컨텍스트 속에서 이루어질 수 없다. 방송 사업자들 사이에 일어나는 급속한 접근은 시장의 초국가적인 접근 방식을 필요로 하고 있음.

새로운 서비스에 대한 국제적인 협상과 인터넷과 같은 초국경의 네트워크에 있어서 최소한의 내용에 대한 규칙을 만들어야 하는 경우, 틀림없이 이 부문에서의 국제적인 규제기구가 큰 힘을 발휘하지 못할지라도 어쨌든 이런 문제에 대한 해법은 국제적인 문맥에서 찾아질 수 있을 것으로 보임.

역설적으로, 최소한의 국제적인 규칙이 없기 때문에 각 국가의 형법은 이러한 국제적인 네트워크 상에서의 개인적 자유를 강력하게 구속하는 방향으로 나아가고 있음. 따라서 공통의 규칙은 개인의 자유를 보장하는 것에서 시작되어야 함.

(4) 융합에 따른 방송 환경에 대한 전망

ㅇ 최근 10년간 놀라운 발전을 거듭해온 텔레비전은(가정용 비디오와 리모트컨트롤, 다채널과 초기단계의 혼합적 다중이용텔레비전) 비록 현재로서는 즉각적으로 새로운 소비형태의 변화를 가져오지는 않더라도 향후 5년내(디지털지상파의 시작과 위성방송의 보급) 근본적인 기술변화의 대상이 될 것.

ㅇ 특히 기본적인 방송 경제의 주체인 지상파 방송사가 수행해야 할 구조조정과 아울러 디지털화에 따른 비용의 압력, 디지털 방송의 실시 시기의 문제, 표준화의 문제 등으로 인해서 텔레비전의 혁신은 급격한 변화보다는 시간을 두고 점진적으로 이루어질 것으로 보임.

ㅇ 변화의 과정

우선 인텔리전트 텔레비전이나 컴퓨터를 통한 쌍방향 서비스의 발전과 함께 텔레비전 부문에서의 변화는 현재는 실험적이지만 향후 대규모로 제공될 새로운 서비스에 대한 소비자의 반응에 달려 있음.

따라서 시장의 경향에 따르기보다는 선험적인 주의주장주의(volontarisme)에 따라 결정되는 인프라스트럭처 장비 투자 프로그램은 소비자의 반응이 소극적일 경우 당연히 약화될 것임.

가능한 예측의 가장 중요한 동인은 제공되는 서비스에 대한 소비자의 반응이며 이를 통해서 국가의 역할이 함축적으로 이루어질 것으로 보인다.

3. 본 연구의 정책적 함의

ㅇ 기술적 융합이 시장을 경쟁으로 내모는 한편, 건전한 정부정책은 그러한 변화를 촉진하는 잠재력을 가지고 있음. 

ㅇ 정부는 경쟁, 개방 시장 그리고 산업이 주도하는 상황 속에서 단기간의 일시적인 수요를 설명해 주는 새로운 규제 틀을 형성함으로써 필수적인 리더십을 제공해야 함.

ㅇ 시장 진입자들에게 최대한의 융통성을 허락하는 형태가 최선으로 생각됨.

ㅇ 정부는 계속해서 사회정책에 있어서 역할을 한다. 정부가 이 역할을 맡는 가장 중요한 방식 중의 하나는 통신산업 회사와 부문들에 대해 공익의무를 지도하는 것임.

ㅇ 방송통신 융합 서비스의 설정에 있어서 여러 가지 요소가 고려될만함.

- 첫째, 통신의 자유 차원에서 규율되는 융합형 서비스가 불특정다수에게 영향을 주는 경우, 그 영향의 정도가 강하다고 해서 그것을 방송으로 정의하는 것이 바람직한가, 아니면 다른 요소도 고려해야 하는가의 문제

- 둘째, 타인의 자유로운 통신 내용으로부터 보호받을 수 있는 개인의 권익 등이 어떠한 경우에도 공공의 이익과 동등하게 취급받을 수 있는가의 문제

- 셋째, 송신자가 불특정 다수에게 자신의 의사 또는 사상을 전달하려는 의도가 얼마나 명백하고 강한 것인가에 대한 판단

4. 연구결과의 활용 범위

1) 방송현업인의 경우

ㅇ 방송통신 융합의 환경은 기존의 방송사가 미래를 어떻게 준비해야 하는가에 대해서 많은 점들을 제시하고 있음.

ㅇ 이 보고서는 가능한 몇 가지 전망을 통하여 방송사들이 취해야 할 사업전략과 변화하는 환경에서의 방송의 위상을 정립하기 위한 방안을 모색하는 기초적인 논의를 제시하고자 하였음.

  

2) 정책입안자의 경우

ㅇ 방송통신 융합은 정책입안자로 하여금 미래를 준비하는 큰 틀 속에서 발상의 전환 및 확고한 철학을 요구함.

ㅇ 본 보고서에서는 방송․통신 융합에 따른 사업자 동향, 서비스 개념 규정, 국제적인 규제 동향을 간단하게나마 소개함으로써 변화할 국내상황에서 어떠한 정책 모델이 필요하고 정부의 역할은 어떠해야 한다는 점을 제시하고자 하였음.

3) 일반연구자의 경우

ㅇ 방송․통신 융합에 따른 새로운 방송 및 통신의 환경은 어느 한 부분도 명확하게 규정하여 설명할 수 없는 것이 현실임.

ㅇ 본 보고서 역시 그러한 한계를 벗어나지 못하고 있으며, 사업자, 서비스, 네트워크의 융합 현상을 통하여 변화하는 모습의 한 단면을 제시하려고 하였음.

ㅇ 따라서 융합과 뉴미디어 환경에 대한 철학적, 인식론적인 함의들과 함께 보고서에서 제시하고 있는 현실적인 상황들을 통하여 융합에 대한 구체적인 학문적 논의에 참고가 될 수 있고자 하였음.

5. 제언

ㅇ 융합의 환경에서는 무엇보다도 방송과 통신서비스, 사업자 등을 통합하여 다룰 수 있는 정책적인 틀이 필요할 것임.

ㅇ 특히 디지털 지상파 방송과 관련해서는 새로운 사업자의 개념, 사업자 선정 기준 등이 우리나라 방송의 성격을 결정짓는 중요한 일이 될 것임.

ㅇ 이와 함께 현재의 방송법에 최소한 방송․통신 융합환경을 준비하는 내용이 포함될 수 있도록 하는 논의가 필요할 것임.

ㅇ 이는 지금까지 권력과 정치적인 틀에서 주로 논의되었던 방송이 융합의 환경에서는 사업자 형태, 서비스 내용, 또 이러한 것들이 자유롭게 이루어 질 수 있도록 하는 구체적인 사안 중심으로 법의 형태가 변화해야 함을 뜻함.

ㅇ 마지막으로 어떠한 환경이 되었던 역시 핵심은 서비스의 내용과 수용자에 대한 배려가 최우선이 되어야 함.

목    차

I. 서론                                                                  1

II. 디지털 기술의 도입과 방송의 미래                                     5

 1. 단기적 전망                                                          5

  1) 지상파 방송                                                        5

   (1) 디지털 방송 도입 현황 및 전망                                     5

   (2) 디지털 TV 시장전망                                               7

  2) 케이블TV                                                         10

   (1) 네트워크 측면에서의 방송․통신 융합                              10

   (2) 통신사업자와 케이블사업자                                        12

   (3) 네트워크의 융합과 케이블TV의 경쟁력                             13

   (4) 현 제도의 문제점                                                 14

  3) 위성                                                              15

   (1) 위성매체의 특성과 방송․통신 융합                                15

   (2) 통신위성을 이용한 위성방송                                       17

   (3) 위성을 통한 융합형 서비스에 대한 규제 논리                       19

 2. 장기적 전망: 네트워크의 고도화와 초고속정보통신망                   20

  1) 초고속정보통신망과 네트워크의 발전                                20

   (1) 정보전송로의 구분                                                20

   (2) 네트워크의 융합                                                  22

   (3) 종합디지털방송(ISDB)                                            26

  2) 융합의 기술적․산업적 추동요인과 네트워크 진화과정                27

   (1) 네트워크의 진화                                                  28

   (2) 새로운 서비스: 네트워크에 있어서의 디지털화의 영향               29

III. 정책적 고려사항                                                     31

 1. 서비스 영역                                                         31

  1) 방송․통신 융합과 새로운 서비스                                   31

   (1) 새로운 서비스의 가능성                                           32

   (2) 외국의 실험서비스 동향                                           33

 2. 수용자 영역                                                         35

  1) 수용자 행태와 수요                                                36

   (1) 새로운 매체의 출현과 방송의 수용자 변화                          37

   (2) 방송․통신 융합서비스의 도래와 수용자의 수용성                   40

   (3) 디지털 다채널의 가능성과 실제 수용                               41

  2) 수용자의 복지                                                     43

   (1) 방송․통신 융합과 정보격차                                       43

   (2) 프라이버시권 보호                                                44

   (3) 음란물의 위해                                                    44

IV. 디지털 시대의 새로운 규제 패러다임                                 46

 1. 방송․통신 융합의 개념규정 및 쟁점                                  46

  1) 전통적인 방송과 통신의 개념                                       46

  2) 쟁점                                                              49

  3) 융합의 요소들                                                     50

   (1) 서비스                                                           51

   (2) 기술적/네트워크의 수준                                           51

   (3) 관련 사업자들                                                    52

  4) 융합의 가능한 결과                                                53

   (1) 사업자들과 관련한 융합의 결과                                    53

   (2) 새로운 서비스의 유용성 및 요구에 대한 질문과 관련한 융합의 결과  54

 2. 방송․통신 융합 관련 규제 현황: 미국과 유럽의 사례                  55

  1) 미국                                                              55

  2) 유럽연합(EU)                                                      61

 3. 새로운 규제 모델                                                    67

  1) 보편적 공공서비스와 공적기관의 역할                               69

   (1) 공적기관의 역할                                                  69

   (2) 보편적 공공서비스와 규제                                         70

  2) 방송개념의 변화와 새로운 규제틀                                   73

   (1) 텔레비전과 라디오 개념의 변화                                    73

   (2) 디지털 기술과 현재의 법적인 틀의 변화                            75

   (3) 기존의 규제틀과의 충돌                                           78

V. 논쟁: 융합환경과 방송                                                81

 1. 모순적인 논의                                                       82

 2. 불충분한 시장논리                                                   83

 3. 방송의 비전                                                         84

  1) 방송부문의 미래                                                   84

  2) 공영방송의 위치 - 프랑스 공영방송의 사례                          87

 4. 개인의 보호와 평등성                                                94

VI. 결론                                                               95

 1. 융합의 가능한 상황                                                  96

  1) 방송의 점진적 변화                                                96

  2) 케이블TV와 위성의 경쟁 - 위성방송의 우위                         96

  3) 네트워크의 경쟁 - 케이블TV와 전화서비스의 경쟁체제               97

  4) 급진적 변화 - 전화망으로의 수렴                                   97

 2. 미래를 위한 선택                                                    98

  1) 정책방향의 확립                                                   98

  2) 통합방송법에서의 고려사항                                         99

부 록: 디지털화에 따른 방송 및 정보통신의 기술변화                     100

참 고 문 헌                                                           117

I. 서  론

미디어 분야는 역사적으로 볼 때 생산과 유통관련 기술들이 층층으로 쌓여 올라가면서 지층적인 구조로 발전해 왔다. 인쇄술로부터 사진술 그리고 전기와 전자로 이어지면서 이 기술들은 관련 산업에 대한 우리의 시각과 접근방식을 결정해 왔다고 볼 수 있다. 신문, 라디오, 디스크, 텔레비전, 통신 그리고 정보산업 등이 그것이다. 이 분야들은 각각의 기술을 기반으로 비용과 이익 관계를 활용하면서 발전해 왔으며 서로 다른 상품과 서비스, 유통체계, 소비자 관계, 사용논리와 문화 그리고 특정 규제 제를 만들어 온 것이다.

뉴미디어 시대의 디지털화가 과거로부터 이어져 내려 온 미디어 시스템에 끼치는 강력한 영향력은 무엇보다도 미디어 산업의 기반이 되는 기술들간의 장벽을 허문다는 데 있다. 이 영향력은 생산체계, 분배채널, 소비양식, 시장상황 그리고 장르 등 미디어 산업의 모든 수준에서 일어난다. 디지털화는 각 미디어 부문에 새로운 사업자의 진입, 시장 점유를 위한 부문간의 경쟁의 확대, 새로운 장르와 새로운 소비 형태의 창조를 이끌어 내고 있다. 이와 함께 규제부문의 혼란 역시 가중되고 있는 상황이다. 정보의 다원주의를 확보하기 위하여 오래 동안 견지해 왔던 미디어간의 소유 분리정책은 기술적인 차이에 따른 미디어간의 상이성 및 관련시장을 뚜렷이 구별할 수 있었기 때문에 가능했다. 그러나 이제 미디어 상품과 서비스, 일방성과 쌍방성 간의 구별은 디지털화와 함께 사라지고 있다.

그래서 디지털화된 뉴미디어 상황은 어느 정도 분리되어 서로 다른 두 축을 형성하고 있던 것들의 융합과 접근을 초래하고 있다. 그리고 이런 환경이 뉴미디어 정책 수립의 기본구도를 그려준다. 즉, 전자와 디지털 정보, 규모의 경제와 교차소유 그리고 미디어 대기업군에 관한 논의의 혼재, 규제부문의 갈등, 공공 서비스와 시장의 갈등을 들 수 있을 것이다. 만일 뉴미디어 시대의 네트워크간의 융합을 말한다면, 텔레커뮤니케이션과 정보산업간의 네트워크 운영과 모델에 관해서, 가정이나 사무실로의 액세스 문제는 텔레커뮤니케이션과 케이블TV 그리고 지상파간의 경쟁에 관심을 집중시킬 수 있다. 뉴미디어 시대의 소프트웨어 생산물의 발전이 문제가 될 때는 출판, 영화 그리고 방송영상물 간의 결합, 저작권, 새로운 장르의 서비스 이용에 초점이 모아진다. 제공받은 서비스에 대한 지불방식에 대해서 말하면, 미래의 제한수신 시스템 운용에 관한 논의, 광고료와 공공재정 그리고 가입자관리 등이 중심 테마가 된다. 시장의 경우는 어떠한가. 퍼스널 컴퓨터와 텔레비전의 융합, 인터넷 방송 등이 시장 융합의 단초가 될 것이다.

그러나 우리가 여기서 지적할 수 있는 것은 방송의 디지털화, 광케이블을 통한 광대역 전화통신망 등의 기술 발전이 다른 영역의 산업을 상호 접근시키고 있지만 서로 간의 장벽을 완전히 허물 수 있을 만큼의 충분한 진보는 이루어지지 않고 있다는 사실이다. 외국의 경우도 마찬가지지만 우리나라의 초고속망 사업만 보더라도 기존의 네트워크간의 통합보다는 중복되는 인프라 구축이 우려되는 것이 현실이다. 유럽에서의 D2 Mac 계획의 진행과정 역시 한 예가 될 수 있다. 산업계에서는 ‘HDTV’를 장려하기 위하여 영상의 질을 팔았고 프로그램 제작계에서는 16/9이나 프로그램의 다중전송을 치켜세웠다. 그 결과 프로그램 제작자들의 전략에 밀려 D2 Mac 계획은 사라져 버리게 되었다. 디지털과 영상 압축기술이 주도적 사업자들의 전략에 따라 수없이 많은 방식으로 이용될 수 있음을 보여주는 것이다. 이는 기술혁신의 리듬보다 방송관련 기업의 국제화와 집중화 과정이 일어나는 리듬이 더 결정적일 것이라는 것을 의미한다. 그래서 사업자들 간의 주도권의 향배와 함께 환경변화에 대한 판단을 정확히 하여 정책 결정에 기초로 삼는 것이 무엇보다도 중요하다고 할 수 있다.

이와 함께 뉴미디어 종합정책은 영상산업 육성과 수용자들의 문화생활의 질 향상이라는 목표를 지향하는 쪽으로 기본방향이 설정되어야 한다. 이를 위해서는 첫째, 네트워크에 대한 자유로운 엑세스를 보장하여 프로그램 제작자, 프로그램 유통업자 등 프로그램 제공업자들을 활성화하는 것이 우선적이어야 한다. 둘째, 뉴미디어 상황에서 나타날 수 있는 개인의 인권침해와 지적 재산권 침해를 구제할 수 있는 제도적 장치의 마련이 필요하다. 지적 재산권에 대한 광범위하고 충실한 보호야말로 정보화사회의 기본이 되는 텔레커뮤니케이션의 하드웨어와 소프트웨어 개발을 강력히 이끄는 것이다. 그리고 이러한 법칙이 곧 커뮤니케이션 분야의 융합을 가속화시킬 수 있다고 본다. 셋째, 뉴미디어의 이용에 있어 사회적 불균형을 줄일 수 있는 대책이 마련되어야 한다. 뉴미디어의 이용은 경제적 대가를 지불해야 하는 동시에 그 이용에 필요한 기술을 요구한다. 이와 같은 사실은 뉴미디어가 경제적 또는 문화적 차이에 따른 문화적 불평등을 야기할 수 있는 매체적 특성을 지니고 있음을 보여주는 것이다. 이러한 정책방향은 시장진입에 대한 규제에서 탈규제로의 전환을 통해 새로운 기술의 효용성을 극대화하여 문화의 다원성을 실현하고 지역성을 담보해내는 목표를 실현한다는 전제하에 제시될 수 있다. 뉴미디어 시대의 대표적인 방송 매체인 디지털 지상파, 케이블TV 그리고 위성방송의 종합적인 정책 역시 기본적으로 이러한 틀 속에서 논의되어야 할 것이다.

또 본 연구에서는 방송․통신 융합의 환경에서 방송체제가 어떻게 변화할 수 있으며 그에 따른 규제의 틀이 어떻게 마련되어야 하는지를 보고자 한다. 그리고 이러한 변화의 중심에는 디지털 기술의 도입이라고 하는 기술적 혁신이 자리잡고 있다.

사실 지난 20년 동안 적용되어 왔던 법의 틀이 디지털 기술의 도입으로 뿌리부터 흔들리고 있다. 이와 함께 디지털 기술은 전통적인 사업자들간의 역할의 분배와 시장이 급격히 국제화됨에 따라  프로그램을 다중적으로 제공할 수 있는 잠재력을 지니고 있다. 또한 디지털 기술의 도입으로 인한 방송서비스 차원에서의 새로운 양상들은 전통적인 방송의 개념, 즉 대중매체로서의 라디오 및 텔레비전의 개념의 변화를 야기하면서 점차 텔레비전과 라디오의 방송서비스의 개념을 전통적인 기준으로 규정하는 것을 점점 더 복잡하고 힘들게 만들고 있다. 방송부문에서의 전통적 개념의 변화는 우선 기존의 편성개념의 변화를 들 수 있을 것이다. 즉, 전통적인 편성의 개념, 즉 방송사가 가지고 있는 프로그램을 방송사 자체의 논리를 기준에 따라 배열하여 제공하는 틀이 프로그램을 다중적으로 배열하고 다중 송신할 수 있는 가능성과 함께 수용자의 요구에 의한 서비스 제공이 기술적으로 가능해 짐에 따라 그 성격이 변하고 있는 것이다.

두번째로는 소위 ‘대중매체’의 특성인 대중적인 소비양상이 점차 개인화됨과 동시에 점점 더 특화된 범주로서의 공중이 소비주체가 됨으로서 방송서비스를 수용하는 수용자의 성격이 변하고 있는 것이다. 뿐만 아니라 방송이 전화망으로 영상전달이 가능하게 되고 동시에 방송망으로 전화 서비스가 가능하게 되어 예전에는 방송에서는 사용하지 않던 매체가 새롭게 이용될 수 있는 전송매체의 다변화를 들 수 있다.

마지막으로, 방송에 디지털 기술이 도입되면서 라디오와 텔레비전은 이제 기존의 라디오나 텔레비전 수상기뿐만 아니라 컴퓨터를 통해서도 프로그램을 받을 수 있게 되는 변화를 겪고 있다. 라디오는 화면을 같이 곁들여 문자나 화상 서비스를 같이 받을 수 있으며 텔레비전 역시 컴퓨터 화면 혹은 진보된 수상기로 문자, 음성 서비스를 동시에 받게 되는 것이다.

그렇다면 과연 우리는 기술적 변화에 따른 이러한 서비스를 방송이라고 부를 것인가 아니면 또 다른 서비스로 규정할 것인가. 그리고 그 성격의 규정에 따라 법적인 틀의 변화가 있어야 하는가에 대한 고려를 하지 않을 수 없다.

사실 디지털 기술 도입에 따른 방송부문의 새로운 서비스, 특히 쌍방향 성격을 지닌 서비스는 그것이 방송의 영역에 속하는지 아니면 통신의 영역에 속하는지 명확하게 구분하기 힘들 뿐 아니라 이와 동시에 전통적인 방송의 특성들이 점차 약화되고 있음을 보여주고 있다. 본 연구에서는 방송부문에서 새롭게 등장하는 서비스에 있어서 단순히 어느 한 부분으로의 수렴을 지나치게 강조하기보다는 콘텐트, 네트워크 그리고 수용자의 측면에서 볼 수 있는 특성들을 고려하여 각각의 과정에 적합한 규제틀을 마련하는 것이 필요하다는 것을 강조하고자 한다.

결론적으로 어떠한 새로운 서비스이든지, 어떠한 규제틀을 마련하든지 중요한 것은 결국 수용자, 즉 마지막 단계에서 제공되는 서비스를 선택하고 이용하는 수용자의 복지가 최우선적으로 고려되어야 함을 강조하고자 한다. 방송이든 통신이든 아니면 또 다른 성격으로 규정되는 서비스든, 소비자에게 제공되는 서비스는 보편적 공익 서비스의 정신에서 ‘가능한 많은 사람들이 적정한 수준의 가격으로 서비스에 접근할 수 있는’ 정책적인 배려가 필요한 것이다. 산업사회에서 우리가 해결하고자 노력했지만 끝내 해결하지 못했던 불평등의 상황을 어쩌면 정보화 사회에서는 해결할 수 있는 단초를 발견할 수 있지 않을까 하는 기대를 가져보면서 말이다.

II. 디지털 기술의 도입과 방송의 미래

1. 단기적 전망

1) 지상파 방송

(1) 디지털 방송 도입 현황 및 전망

지난 수년동안 방송계의 가장 뜨거운 관심사였던 디지털 지상파 방송이 드디어 지난 10월 영국에서 시작되었다. 영국의 BSkyB 방송이 CD 수준의 음질을 가지는 44개의 음성채널을 포함한 140개 규모의 프로그램을 방송하는 최초의 디지털 지상파 방송인 Sky Digital 서비스를 시작한 것이다.

영국에 이어 미국에서도 11월 1일 ABC방송이 만화영화 ‘1백1마리 강아지’를 디지털 방식으로 송출하였다. 11월중에 뉴욕, 샌프란시스코 등 10개 대도시부터 42개 방송국이 디지털 방송을 시작하고, 내년에는 20대 도시로 확대되어, 이어 2002년 5월까지는 미국 전역에서 시청이 가능하게 될 전망이다. 미국 FCC의 계획에 따르면 2003년까지 모든 방송을 디지털로 송출하며, 2006년 미국 전 가구의 85%가 디지털 TV수상기를 보유하게 되면 그때까지 동시방송을 실시하던 아날로그 방송은 전면 중단한다는 방침이다. 이는 디지털 방송을 수신하기 위해서는 디지털 전용 TV수상기를 새로 구입하거나 방식변환기를 부착해야 하기 때문에 시청자에게 주는 부담을 최소화하기 위한 조치이다.

한편 일본도 오는 2000년부터 수도권을 시작으로 디지털 방송을 개시한 뒤 2010년에는 현행 아날로그 방송을 폐지하고 전면 디지털 방송으로 바꾸겠다는 계획을 마련함으로써 디지털 지상파 방송으로의 이행을 확실히 하였다. 우정성은 1999년 초 정기국회에 방송법 개정안을 제출키로 하고, 구체적인 방송방식은 전기통신기술심의회에서 1999년 상반기 중 결정하기로 했다. 일본도 당분간은 디지털 방송 프로그램의 대부분을 아날로그 방송과 똑같이 하고, 순차적으로 독자적인 프로를 늘려나갈 계획으로서 시청자들이 디지털 전용 TV를 어느 정도 갖출 것으로 예상되는 2010년을 시점으로 아날로그 방송을  완전히 폐지하고 디지털 방송을 내 보낸다는 것이다.

이들 나라뿐만 아니라 프랑스, 스페인, 이탈리아, 독일 등의 주요 나라들이 빠르면 1999년 아니면 2000년을 목표로 저마다 디지털 지상파 방송을 도입할 계획을 발표하고 있는 실정이다. 이제 전세계가 본격적인 디지털 지상파 방송의 시대로 접어들었다.

우리나라도 2000년 시험방송을 거쳐 2001년부터는 디지털 지상파 방송을 실시할 계획중이다. 물론 디지털 TV 수상기의 적지 않은 가격부담을 고려하여 디지털 방송이 시작되더라도 2005년 또는 2010년까지 아날로그 방송을 병행할 계획이다. 그러나 최근 방송실시의 시기를 놓고 가전업체와 방송사업자 사이에서 이견이 노출되고 있다. 방송사업자들이 자금부족을 이유로 당초 계획보다 1~2년 가량 늦출 것을 주장하고 있다. 방송사업자가 디지털 방송전파를 보내기 위해서는 방송장비를 교체하고 디지털 프로그램을 개발하는데 수조원 규모의 예산이 소요될 것으로 예상되고 있어 최근의 경제위기에 따른 예산확보의 어려움과 이와 같은 대규모 투자가 실패했을 경우의 위험부담이 너무 크다는 것이다. 우리나라의 방송사업자가 지상파방송방식을 디지털로 전환하기 위해 필요한 비용은 라디오와 HDTV를 제외하고 총 2조2천5백억 원에 이를 것으로 예상된다. 이는 각 방송사의 기술관리부에서 산출한 것으로 이 가운데 KBS가 1조3천여 억 원, MBC가 7천5백여 억 원, SBS가 2천여 억 원이 소요될 것으로 예상된다. 반면 디지털 TV수상기를 제작하는 가전업체들은 방송을 늦추면 세계적인 시장경쟁에서 뒤쳐진다는 입장으로서 계획대로 실시해야 한다고 강조한다. 현재의 TV를 대신하는 새로운 황금시장이 열리는데 내수가 뒷받침되지 않으면 수출도 어렵다는 판단에서이다.

한편 정보통신부에서는 방송사업자들이 디지털 지상파 방송시설을 공동으로 사용하는 방안을 추진 중에 있다. 즉 디지털 지상파 방송의 송신소 및 중계소 설치와 관련하여 KBS, MBC, SBS 등 개별 방송사가 독자적으로 시설을 갖추게 되면 중복투자의 비효율뿐 아니라 자연환경의 훼손도 우려되기 때문에 방송3사가 공동시설을 설치해 사용하고자 하는 것이다. 이에 따라 방송사가 중심이 되고 한국전자통신연구원, 정부 관계자 등으로 협의회를 구성하여, 각 방송사별 전국 송․중계소 설치계획을 토대로 공동 사용분야 및 대상 송․중계소 선정, 설치장소 결정, 부지확보 방안 등을 협의하여 결정할 계획이다.

이상과 같이 디지털 지상파 방송이 그 모습을 드러내기 시작하였지만, 낙관적인 전망에 대한 비판적인 시각도 만만치 않다. 소비자의 입장에서는 무엇보다 디지털 TV 수상기의 값이 너무 비싸다는 점이 지적된다. 디지털 방송용의 좋은 프로그램이 많이 확보되어 있다면 보급이 그나마 용이하겠지만 아날로그 방송과 특별한 차이가 없으면서 수상기의 가격만 오른 상황이라면 시청자를 끌어들이는데 상당기간 어려움을 겪을 것이다. 방송사업자들은 특히 디지털 방송 송출에 소요되는 막대한 신규 설비비용에 난색을 표시하고 있다. 고가의 각종 방송장비를 새로이 마련하는 데 소요되는 비용이 만만치 않을 뿐만 아니라, 장비와는 별도로 영화 한 편을 디지털 방식으로 전환하는 데만 현재 수준으로 약 10만 달러 정도가 소요되는 것으로 알려져 있다. 디지털로 방송방식을 전환하면서 채널이 증가하기는 하지만 광고시장의 규모는 한정되어 있기 때문에 막대한 시설비 투자와는 반대로 수입감소가 예상된다는 점도 지적되고 있다. 이로 인해 매체간 경쟁이 심화되고 프로그램 공급이 부족한 상황에서 저질 프로그램이 무절제하게 방영될 우려도 있는 것이다. 이러한 관점에서 각 방송사업자가 내부적으로 연차적인 세부전환계획을 수립하고 디지털 전환 이후 HDTV 및 다채널, 부가서비스 등을 포함한 종합적인 방송정책과 새로운 개념의 프로그램제작에 대해서도 전략을 가져야 함은 물론이고, 전환기간 동안 방송사업자가 기존 아날로그 방송과 디지털 방송을 별도의 추가 수입없이 병행할 수 있도록 정부차원에서 적절히 지원유도해야 할 필요가 있다고 판단된다.

(2) 디지털 TV 시장전망

디지털 TV의 도입으로 인해 창출되리라고 기대되는 시장규모는 엄청나다. 미국의 뉴욕타임스는 향후 10년간 미국에서만 1천5백억 달러(약2백5조원) 규모의 신규 시장이 창출될 것으로 보고 있다. 미 전자산업협회 (EIA)의 수상기 보급전망을 보면 1999년에 75만~1백만대, 2000년에 1백75만~2백만대의 신규수요가 예상되며, 2006년까지는 전체 미국 내 가정에 1천1백만대가 보급될 것이라는 예상을 하고 있다. 이밖에 향후 10년간 미국 내 1천5백 여개의 방송국들이 디지털 방송으로 설비를 전환하는데 모두 1백60억 달러가 소요될 것으로 예상됨에 따라 방송장비 시장에도 많은 변화를 줄 것으로 예상된다. 한편 일본 마쓰시다전기의 전망도 이와 크게 다르지 않아 앞으로 10년간 40조엔(약4백조원)의 수요를 예상하고 있다. 우리나라 정보통신부의 분석에 따르면 2006년까지 디지털 TV 수상기의 세계 시장규모는 1억9천만대(약2백83조원) 수준이고 이 가운데 국내 시장규모는 9백만대(약 14조원) 수준으로 추정되고 있다.

이와 같은 막대한 규모의 시장을 놓고 국내외 유수의 가전업체들이 치열한 경쟁에 들어섰다. 특히 디지털 방송을 시작한 미국시장에 대한 업계의 움직임이 활발하게 이루어지고 있는데 여기에는 기존의 가전업체 뿐만 아니라 컴퓨터업계에서도 시장참여계획을 밝히고 있다. 소니, 마쓰시다, 삼성전자, LG, 필립스 등 유명 가전업체들이 선보이는 제품의 가격은 5천~1만달러 수준이고, 컴팩 및 IBM등의 컴퓨터업체들도 기존 PC TV를 기반으로 하여 3백달러 수준의 셋탑박스를 발표하고 있다.

삼성전자, LG전자 등 국내 업체들은 이미 90년대 초부터 국책사업의 하나로 디지털 TV 개발에 착수하여 제품개발을 끝내고 시판을 준비중이다. 삼성전자는 후면투사 프로젝션 방식의 55인치 디지털 TV를 미국시장에서 8천달러 선으로 시판할 예정이다. 삼성전자는 지난 7월에 미국의 주요 방송국이 밀집해 있는 뉴욕 등 3개 도시에서 대규모 판촉행사를 벌이기도 했는데, 올해는 5백대를 생산하고 이후 시장상황에 맞춰 생산을 늘려나가 2005년에는 세계시장의 25%를 점유한다는 야심찬 계획을 발표하고 있다. LG전자는 미국 자회사인 제니스와 공동으로 디지털 TV사업을 추진중인데, 디지털 TV를 제니스 상표로 판매하고 64인치의 경우 대당 6천～7천 달러를 받을 계획이다. LG는 이미 디지털 방송을 시작한 영국에도 내년 초부터 1만대 규모의 디지털TV를 수출할 예정이다. LG의 목표는 2005년까지 세계시장 점유율 15%이상이다. 대우전자는 소형쪽으로 방향을 잡고 있다. 최근 32인치를 개발하여 미국시장 개척에 나서며 2006년쯤 시장점유율을 10%로 잡고 있다. 그러나 이들 업체는 TV 수상기의 가격이 비싸 가정수요의 급증을 기대하기 어렵기 때문에 초기에 큰 수익을 올리기는 어려울 것으로 예상하고 판매량을 확대하기보다는 수출 첫 해에는 품질과 회사의 이미지를 미국 소비자들에게 확고히 심어주는데 주력할 계획이다.

<표 1> 디지털 TV 수상기의 예상가격 (단위:달러)

구   분		1999년	2004년	2008년
셋   톱   박   스		400	300	-
Direct 32인치  광폭(16:9)	HDTV	3,000	2,500	2,000
	SDTV	2,500	2,000	1,800
Projection 46 인치 광폭(16:9)	HDTV	6,000	5,000	3,500
	SDTV	5,000	4,000	3,000

                   * 출처 : LG 전자, 1997월 10월 현재

한편 샤프는 64인치 프로젝션 TV를, 소니는 36인치 브라운관 TV를 선보이는 등 일본 및 네덜란드의 외국 업체들도 7천~9천 달러 짜리 디지털 TV의 시판에 들어갔다. 막대한 황금시장을 놓고 세계 각국의 기업들간의 경쟁이 점점 치열해 질 것으로 예상된다.

<표 2> 디지털 TV와 아날로그 TV의 성능비교

구분	디지털TV (HDTV경우)	아날로그 TV
주사선수	7백20선이상	5백25선
화면비 (가로:세로)	16 : 9	4 : 3
음향	돌비사운드, CD급 음질	돌비사운드불가
부가기능	인터넷 검색, 전자우편 등 쌍방향가능	문자다중방송

2) 케이블TV

(1) 네트워크 측면에서의 방송통신 융합

지금까지 방송과 통신의 융합이 진행되는 모습을 크게 나누어 보면 다음과 같이 두 가지 형태로 구분할 수 있다. 먼저 방송사업자가 프로그램 서비스를 제공하는 전송망을 통하여 통신서비스를 제공하거나 통신사업자가 자신의 통신망을 통하여 프로그램 서비스를 제공하는 형태이다. 케이블TV 사업자가 케이블TV 망을 통하여 전화 또는 인터넷 서비스를 제공하는 유형이나 통신사업자가 FTTC로 망의 성능을 향상시키거나 ADSL기술 등을 통해 기존의 전화망을 개선하여 가입자에게 프로그램 서비스를 제공하는 유형이 이에 해당한다. 또 하나의 형태는 과거의 기준으로 볼 때 통상적인 의미의 방송, 통신 어디에도 속하지 않는 새로운 서비스가 제공되는 것이다. 인터넷방송에서와 같이 인터넷을 통한 실시간 동영상 방송이 이에 해당한다고 볼 수 있다.

방송과 통신이 융합됨에 따라 장기적으로는 현재의 방송망이나 통신망 또는 앞으로 등장할 새로운 형태의 네트워크에 관계없이 현재 존재하는 다양한 서비스를 모두 수용하게 될 것이며 새로운 서비스도 창출될 것이다. 실제로 방송․통신 융합형 서비스가 제공되기 위한 조건을 산업적인 측면에서 생각해보면, 첫째로 용량이 폭발적으로 증가된 네트워크를 채울 수 있는 내용물 즉 콘텐트가 있어야 하며, 둘째로는 다양한 신호원으로부터 만들어지는 내용을 통합하여 제공하는 사업자와 그들이 제공하는 패키지화된 내용을 최종 소비자에게 전달하는 사업자가 존재해야 한다. 셋째는 소비자가 전달된 내용을 쉽게 사용할 수 있는 단말기가 존재해야 한다.

기술적인 측면에서는 그 형태에 상관없이 음성과 영상 그리고 데이터 정보를 통합하여 처리하고 네트워크를 통해 이를 주고받을 수 있어야 한다. 이를 위해서는 첫째 음성, 영상, 데이터를 한꺼번에 통합하여야 한다. 최근 전화 및 방송의 디지털화와 이를 처리하는 기술이 급속하게 발전함에 따라 기술적으로 가능하게 되었다. 둘째 한꺼번에 통합된 대용량의 정보를 실어 보낼 수 있는 광대역의 네트워크가 필요하다. 이것이 넓은 대역을 가진 광섬유망이 주목을 받는 이유이다. 셋째로는 통합된 정보를 가입자와 사업자 또는 가입자와 가입자 사이에서 효과적으로 전달하고 다양한 형태의 쌍방향서비스를 가능하게 하기 위해 교환기술이 필수적이다. 이를 위한 대표적인 기술로는 ATM(Asynchronous Transfer Mode)이 있다.

이러한 관점에서 케이블은 방송과 통신의 융합문제와 가장 직접적인 영향을 주고받는 매체이다. 지상파방송이나 위성방송에 비해 케이블이 두드러진 차이를 보이는 점이 바로 품질이 가장 안정된 매체이면서도 또한 쌍방향성을 실현할 수 있다는 것으로서 이로부터 정보화사회의 정보전달체계를 구성하는 가장 기초적인 환경을 갖추어 디지털 시대에 무한한 경쟁력을 제공하고 있는 것이다.

초고속정보통신망과의 연계를 고려할 때, 방송통신의 융합이라는 문제는 네트워크의 입장에서는 곧 방송망과 통신망의 공유, 경쟁 그리고 통합이라는 차원에서 생각할 수 있다. 네트워크의 공유란 방송망과 통신망이 필요한 자원, 즉 케이블, ATM 스위치, 위성 등을 공유하게 됨을 말하며, 네트워크의 경쟁이라는 것은 자원을 공유하게 됨에 따라 방송망과 통신망은 주파수, 정지위성 궤도 등 한정된 자원을 차지하기 위해 경쟁을 하게 되고 각자의 망을 통해 전송하게 될 서비스를 확보하기 위해서 경쟁을 하게 된다는 것이다. 마지막으로 궁극적으로 방송망과 통신망이 하나로 통합되는 단계를 생각할 수 있다. 하지만 이는 방송망, 통신망의 구분이 없어진다는 것을 의미하지 네트워크가 하나만 남는다는 것은 아니며, 여러 개의 통합된 네트워크가 서로 경쟁할 수 있는 상태가 된다는 의미이다.

융합현상이 진행됨에 따라 네트워크의 이용이 늘어나게 되면 규모의 경제를 충분히 활용할 수 있게 되고, 방송망이나 통신망이 독점이라는 주장이 점차 타당성을 상실하게 될 것으로 예상된다. 또한 전송망이 융합됨에 따라 상이한 형태의 정보, 통신, 오락 서비스들을 함께 제공되면 범위의 경제 또한 실현할 수 있을 것이다. 이처럼 규모의 경제와 범위의 경제가 실현되면 생산의 효율성이 증대하고 이는 가격하락으로 이어져 활용이 더욱 활발해 질 수 있다.

이상의 논의로부터 다음과 같이 서비스의 융합을 단계별로 정리할 수 있다.

▶ 통신망과 방송망의 이원적 사용을 통한 새로운 서비스 제공 : NVOD, PPV와       같이 통신망에 의한 영상 주문정보의 상향전송, 방송망에 의한 영상정보의 하       향전송으로 유사 쌍방향 서비스를 실현한다. 이와 같은 쌍방향 방송서비스의        활성화는 방송의 개인화, 유료화 추세를 가속화시키고 있다. 네트워크를 개선       하기 위한 추가의 투자가 필요없이 새로운 서비스를 제공할 수 있다는 점에서       부각되고 있다.

▶ 네트워크의 고도화로 범위의 경제를 실현하기 위한 복합 서비스 제공 :             CATV망을 통한 전화서비스, 통신망을 통한 VOD 등과 같이 네트워크의 고도       화를 통한 서비스 제공이 보편화된다. 네트워크를 개선하는 데 소요되는 투자       문제와 상용화를 위한 비용효과 측면에서 서비스의 상용화는 2000년 이후가        될 것으로 전망된다.

▶ 융합된 네트워크에 의한 멀티미디어 서비스의 제공 : 네트워크의 고도화가 이       루어짐에 따라 다양한 형태의 멀티미디어 서비스가 제공되는 단계이다. 서비스       제공사업자는 사용자 요구에 맞는 최적의 콘텐트를 융합된 네트워크 상에서        제공한다.

(2) 통신사업자와 케이블사업자

방송과 통신의 융합을 주도하는 중심적인 사업자는 전화 즉 통신사업자와 케이블사업자로 양분된다. 케이블TV 전송망이 융합에서 중요한 이유 중 하나는 이들 두 사업자 외에 다른 사업자가 존재하는 것은 현실적으로 불가능하기 때문이다. 새로운 사업자의 등장이 쉽지 않은 첫째 이유는 현재 투자비를 보전할 수 있을 정도의 서비스는 전화와 프로그램 서비스에 국한된다는 점이다. 현재 거의 모든 가정이 전화를 걸고 TV를 보고 있다는 단순한 사실이 바로 기본 수요를 확보했다는 의미인 것이다.

둘째는 현재 전국적인 가입자망을 가지고 있는 사업자가 이들밖에 없기 때문에, 네트워크의 외부성이 강하게 작용하는 특성상, 전국적인 가입자망을 가지고 있지 않은 사업자가 새로이 경쟁에 참여하기가 곤란하다. 네트워크의 외부성이란 동일한 네트워크의 이용자가 많을수록 새로운 이용자가 이 네트워크에 연결할 때 얻는 이득이 커지는 것을 말한다. 이 때문에 개인이 네트워크를 선택할 때, 현재 네트워크를 사용하고 있는 이용자의 수와 앞으로 그 네트워크를 사용하리라고 기대되는 이용자의 수에 많은 영향을 받게 된다. 따라서 방송통신 융합의 모습을 이야기하면서 등장하는 다양한 첨단 정보통신 서비스들은 상당기간 독자적인 시장을 갖기보다는 현재 서비스중인 전화나 케이블TV에 부가되었을 때 비로소 살아남을 가능성이 높은 것이다.

결론적으로 방송통신 융합의 하부구조의 주체는 통신사업자와 케이블사업자로 압축되고 초고속정보통신망 구축을 포함한 미래의 정보통신환경 구축을 위한 핵심은 어떻게 하면 제도적으로 양 사업자간의 선의의 경쟁을 촉진시킬 수 있는 환경을 조성하는가의 문제라고 할 수 있다.

(3) 네트워크의 융합과 케이블TV의 경쟁력

앞서 살펴보았듯이 통신사업자와 케이블사업자 모두에게 장기적인 목표는 영상정보의 쌍방향 교환이다. 따라서 통신사업자는 쌍방향성이라는 특성을 유지하면서 전송망을 광대역화하여 대용량의 영상정보까지 취급하는 방향으로 발전을 꾀하고 있고, 반면 케이블사업자는 기존의 단방향의 방송서비스에 더하여 네트워크를 쌍방향, 디지털 전송이 가능하도록 star형 750MHz 광동축 혼합망으로 업그레이드시킨 후 차츰 쌍방향의 음성 및 데이터 통신을 수용하는 방향으로 발전해 나가고 있다.

통신사업자와 케이블사업자간의 경쟁에서 케이블사업자가 갖는 이점은 전통적인 케이블TV 서비스인 프로그래밍 부분의 노하우와 광대역 망으로 요약될 수 있다. 통신사업자의 경우 프로그래밍 부문에 대한 노하우가 없고, 또한 일반공중망 사업자로서 매우 안정적이고 보수적인 경영을 해왔던 통신사업자가 본격적으로 프로그래밍 분야에 뛰어들기에는 한계가 있다.

한편 통신사업자가 전화와 프로그램 서비스를 동시에 제공하기 위해서 FTTC 또는 ADSL로의 네트워크를 개선하려는 전략은 케이블사업자가 HFC망으로 개선하려는 전략에 비해 경제적 측면에서 불리한 것으로 분석되고 있다. 통신망을 FTTC로 개선하는데는 가입자당 대략 $2,000 정도가 소요되고 기존 케이블TV망을 HFC로 개선하는 데는 대략 $1,140 정도가 소요된다고 알려져 있다. 물론 장기적으로 FTTH 네트워크와의 친화성을 고려하면 FTTC 네트워크가 동일한 star형 구조를 가지고 있다는 측면에서 유리한 점도 무시할 수는 없다.

경제적인 문제점과 함께 통신사업자에게는 제공할 프로그램의 확보가 더 큰 장애가 될 수밖에 없다. 전송회선을 임대해서 얻는 수익만으로는 수지를 맞추기 곤란하기 때문에 최악의 경우에는 프로그램을 가지고 있는 케이블사업자가 이득을 취하게 될 가능성이 있는 것이다. 따라서 선진국의 예를 통해서 볼 수 있는 통신사업자의 최근 전략은 기존의 망을 업그레이드하기보다는 프로그램 서비스를 위성이나 무선케이블TV 등의 무선분배망을 통해 제공하거나, 직접 케이블TV 시스템을 매입하는 방향으로 선회하고 있다. 몇 가지 예를 들면, AT&T의 Direc TV 지분 참여, 무선케이블TV사인 CAI와 Cross Country에 Bell Atlentic과 Nynex, Pac Tel의 투자가 대표적인 경우이다.

현재 케이블TV 망을 통한 새로운 서비스로서 시장성이 있는 것으로는 고속데이터 전송 서비스, PCS 서비스, 인터넷 서비스 등이 있으며, 장기적으로는 지역전화사업이 그 대상이 될 전망이다. 비즈니스 전용의 회선임대사업은 현재 케이블사업자의 컨소시엄인 TCG(Teleport Communication Group)를 중심으로 이미 27개 지역에서 활발히 진행되고 있고, PCS 주파수 경매에서는 Comcast, TCI가 직접 투자한 Sprint Spectrum사를 중심으로 전미 지역의 72%에 해당하는 사업면허를 획득한 상태이다. 케이블TV 망을 통한 PCS 서비스가 이루어지기 위해서는 가입자당 $475-500이 소요되며, 이는 통신사업자의 PCS 통합망에 비하여 약 $250-300의 비용절감 효과가 있는 것이다. 인터넷 서비스는 TCI와 Time Warner가 캘리포니아와 오하이오주에서 이미 상업용 서비스를 제공하고 있다. TCI는 Microsoft사의 MS-Network에 1억 2천만 불을 투자하였고, 최근에는 케이블 모뎀 전용 온라인 서비스 업체인 @home을 설립하였으며, Time Warner 역시 Road-Runner라는 온라인 서비스 업체를 설립하였다.

지역전화사업은 아직까지는 실험단계에 있으나 이미 많은 케이블사업자가 전국적으로 경쟁적 지역전화사업자(CLEC, Competitive Local Exchange Carriers) 자격을 취득했고, 현재 Time-Warner 계열인 Cablevision사가 뉴욕 로체스터 지역에서 HFC 네트워크 상에서 지역전화서비스를 제공하고 있다. 케이블사업자의 지역전화사업 진출은 영국에서 가장 활발하게 진행되고 있는데, 미국의 US West와 TCI가 공동 출자하여 설립한 영국 최대의 케이블사업자인 Tele West를 중심으로 약 162만 세대가 케이블 전화에 가입하고 있다. 이는 케이블TV 가입자 수인 142만 세대를 상회하는 수치이다.

(4) 현 제도의 문제점

우선 SO와 NO의 분리로 인한 케이블TV 망 구축의 비효율성을 들 수 있다. 이는 현금 흐름의 주체와 네트워크 투자의 주체가 분리됨으로써 망의 고도화가 지연되고, 경쟁을 통한 정보고속도로 건설의 핵심적인 주체로서의 케이블TV 사업자의 경쟁력을 원천적으로 차단하고 있는 것이다.

또한 KT의 케이블TV 전송망 사업참여가 확정됨으로써 필연적으로 경쟁관계에 놓일 수밖에 없는 전화사업자가 케이블TV 전송망 사업자로 참여하게 되고, 이 과정에서 케이블TV 망의 고도화에 차질을 초래할 우려가 있는 것이다(최근 KT의 SWAN II 전략).

뿐만 아니라 민간자본의 광범위한 참여를 기반으로 하는 초고속 정보통신망 구축사업에서 가장 핵심적인 네트워크인 케이블TV 망 부설의 양대 주체가 대표적인 공기업인 한국전력과 한국통신으로 양분됨으로써 경쟁을 통한 정보고속도로 건설의 기본원칙이 관철되기 어렵고, 공기업간의 경쟁이 과연 실효성이 있는가에 대한 의문을 제기하게 한다.

그리고 현재의 케이블TV 망이 또 다른 전국망 형태를 구축하고 있는 중계유선망과 유리됨으로써 케이블TV 망의 경쟁력이 약화된다는 사실이다. 더욱 중요한 것은 물리적인 망의 분리가 아니라 가입자가 양분됨으로써 자원의 분산뿐만 아니라, 프로그램을 주된 서비스로 하는 사업자간의 소모적인 경쟁이 야기되고 있다. 따라서 중계유선 망과 관련하여 가장 중요한 것은 물리적인 망 자체가 아니라 중계유선 망에 연결되어 있는 가입자이다. 다시 말해서 중계유선 망의 활용과 케이블TV 망과의 연계 문제는 단순히 기술적인 차원에서 망의 용량의 적합도 문제에 국한시켜서 볼 문제가 아니다. 따라서 중계유선 망의 문제는 중계유선 가입자를 어떻게 케이블TV 가입자로 전환시킬 것인가의 문제로 접근되어야 한다. 그러나 이상은 중계유선망 문제를 제외하고는 현재 계류중인 통합방송법이 통과되면 상당 부분 해소될 수 있는 계기가 마련될 것으로 예상된다.

3) 위성

(1) 위성매체의 특성과 방송통신 융합

위성매체와 방송․통신의 융합 문제를 다룸에 있어서 먼저 기술적인 측면에서 생각할 수 있다. 앞서 살펴 본 대로 전파의 월경은 방송용 중계기나 통신용 중계기에 관계없이 발생할 수밖에 없는 전파의 특성인데, 통신용 중계기에 대해서는 국제무선규칙상 방송에 적용되는 전파월경 제한규정이 적용되지 않으므로 이를 이용하여 방송이 가능하다. 또한 위성이라는 매체가 특정인을 대상으로 하는 통신회선을 구축하는 것이 아니라, 단지 그 지역을 향해 전파를 송출하는 것이므로 일대다 수신이 가능하다. 만일 송신자가 통신의 비밀 보호를 원하지 않는 경우, 예를 들어 스크램블을 걸지 않는 경우라면 제삼자가 수신하는 것도 가능하다. 그리고 광대역이라는 위성채널의 특성상 중계기내에서 각 채널의 주파수 대역을 설정하는 것이 비교적 용이하기 때문에 다양한 부가서비스가 가능하다. 이러한 특성상 위성이라는 매체가 방송과 통신의 융합에 영향을 끼치는 것이다.

기술적인 측면보다 더욱 중요한 것은 바로 위성사업자 구조의 전개 양상이 앞으로 방송과 통신의 융합에 있어서 큰 의미를 가진다는 것이다. 즉 지금까지 통신은 통신서비스 제공사업자가 제공하고, 방송은 방송서비스 제공사업자가 제공하는 구도에서 탈피하여 새로운 형태의 서비스를 제공하는 사업이 발전하고 있는 것이다. 예를 들어, 디지털 위성방송에서 요금부과 및 가입자 관리를 담당하는 platform 사업자나 인터넷 접속사업자를 생각할 수 있다. 위성으로부터 수신하기 위한 수신장치를 설비하고 각종 서비스를 제공하는 사업이나, 일반 전화선을 이용하여 가입자로부터 주문을 받아 위성을 통해서 가입자가 원하는 정보를 전송하는 사업 등과 같이 위성이라는 매체는 이에 적절한 시장 및 기술적 환경을 갖고 있는 것이다.

이와 같은 사업자구조의 변화는 영국정부가 1995년에 지상파 방송의 디지털화에 관한 정부의 안을 담아 발간한 백서에서도 발견할 수 있다. ‘디지털 지상파방송’이라는 이름의 이 백서에서 다중송신공급자(multiplex provider)를 규정하고 있는 것이다. 다중송신공급자는 디지털 주파수 채널을 할당받아 시청자와 방송사 사이의 매개체 역할을 하는 사업자이다. 만일 하나의 디지털 방송 주파수 채널이 하나의 디지털 방송 사업자에게만 할당된다면 각각의 방송사업자는 압축의 정도에 따라 3개 이상의 채널을 가지게 되는 셈이므로, 지상파 방송주파수를 할당받은 6개 방송사업자 외에 새로운 사업자의 참여가 제한된다. 따라서 디지털 지상파 방송으로의 신규진입과 경쟁을 유도하기 위해서 다중송신공급자를 두기로 한 것이다. 다중송신공급자는 하나의 주파수채널 사용권을 위해서 여러 개의 방송사들과 계약하고 각 방송사는 하나 또는 그 이상의 텔레비전 프로그램을 공급한다, 실제로 시청자는 다중송신공급자를 의식하지 못할 수도 있다.

우리나라의 위성사업 분야에서도 최근 정보통신부가 한국통신과 데이콤의 위성사업을 통합운영하는 별도의 위성전문회사의 설립을 유도하겠다고 발표한 것도 이러한 관점에서 생각할 수 있다. 그 동안 한국통신은 무궁화위성을 통해, 데이콤은 올해 말에 발사예정인 오리온위성을 통해 각자 위성방송과 통신사업을 시작했거나 추진중인데, 중복투자에 의한 자원의 낭비를 막기 위해 통합위성전담회사를 신설하고 이 회사가 무궁화위성의 통신용 중계기 24개와 방송용 중계기 6개 그리고 오리온위성의 통신용 중계기 10개를 확보하여 운영하는 형태를 구상하고 있는 것이다.

(2) 통신위성을 이용한 위성방송

위성이 방송과 통신의 융합이라는 측면에서 주목을 받기 시작한 것은 통신용 중계기를 이용한 위성방송이 등장하면서부터라고 할 수 있다. 이전까지만 하더라도 방송위성과 통신위성은 서비스의 대상과 위성의 출력이라는 측면에서 뚜렷하게 구분되어졌다. 즉 통신위성은 소출력으로 특정지역을 대상으로 전송하고 방송위성은 대출력으로 불특정 다수에게 전송을 한다는 점이다. 통신이란 신호가 쌍방향으로 전송되어야 하므로 지상국에서 송수신의 기능을 할 수 있어야 하며, 위성에서 해당 지상국을 향해 지향성 높은 전파를 보내고 지상국에서 대형 안테나 설비를 갖추고 있으면 위성의 출력을 낮추어 전송되어 온 신호가 미약하더라도 수신이 가능하다. 방송은 특정 지상국이 아닌 불특정다수를 대상으로 하여 일방적으로 프로그램을 내보내는 것으로 지상국은 수신만 하면 되고 송신할 필요는 없어서 지상국이라기 보다는 수신자라고 하는 편이 타당하다고 할 수 있다. 수신설비가 간단할수록 위성방송을 이용하는 가입자는 늘어날 것이므로 이를 위해서는 위성의 출력을 높여서 일반가정에서 소형 안테나만 가지고도 직접수신이 가능하도록 하기 위해 방송위성의 출력은 대규모인 것이 일반적이다.

우주공간의 정지위성을 이용하여 지구를 향해 전파를 보내면 매우 광범위한 지역에 전파되므로 이를 무질서하게 경쟁적으로 이용하게 되면 전파월경(spillover)에 의한 국제간 분쟁의 소지가 있어 세계 각국간의 합의와 약속이 필요하다. ITU에서 위성주파수라는 제한된 전파자원을 분배하는 업무를 담당하는데 위성주파수는 전세계를 크게 3개의 지역으로 나누어 각 지역마다 해당지역의 상황을 고려하여 나뉘어있다.

서비스 대상과 위성의 출력을 달리하기 때문에 방송위성인지 통신위성인지에 따라서 국제적인 규제환경에는 상당한 차이가 있다. 통신위성의 경우에 할당받은 주파수를 비교적 자유롭게 활용할 수 있는데 반해, 방송위성의 경우에는 이미 분배된 주파수일지라도 주파수를 한 국가가 임의대로 사용할 수는 있는 것은 아니다. 방송위성용 주파수분배는 주관청회의에서 담당하며 여기서 각국의 방송위성계획을 심의하여 결정하기 때문이다. 각국에 소요되는 방송채널을 할당할 때는 동일채널간 또는 인접채널간 서로 간섭이 일어나지 않도록 위성의 궤도위치 및 전파의 편파, 빔방향 및 채널 배열 등을 고려하여야 한다. ITU 결의 507 및 무선규칙 2674에서는 방송위성서비스는 가급적 타 주관청 영역으로 방송신호가 전파되는 것을 억제하도록 규정하고, 또한 관련 국가와의 합의에 기초하여 제공되거나 또는 계획안에 따라야 함을 규정하고 있다.

그러나, 위성기술이 발전됨에 따라 통신용중계기의 출력이 높아지면서 위성방송사업자들은 고정위성서비스용 즉 통신위성용으로 할당된 주파수 대역을 사용하여 DTH (Direct to the Home) 서비스를 시작하였다. 방송위성의 규제에 구속되지 않기 때문에 시장이 확보되어 있고 기술적으로 문제만 없으면 사실상 원하는 대로 사업을 수행하는 것이 가능해진 것이다.

위성방송사업자가 통신위성용 주파수를 사용하는 DTH를 추진할 수 있었던 중요한 배경에는 ITU가 설정하고 있는 위성방송 계획안 즉 국가별로 배정되어 있는 궤도와 주파수 등에 관한 규정을 수정하는 과정이 매우 복잡하고 어렵다는 측면이 있었다. 유럽의 위성방송사업자나 아시아의 Star TV 등 통신위성용 주파수를 사용하여 DTH를 제공하는 사업자가 ITU의 무선규칙을 위배했다는 이유로 관련 국가로부터 항의를 받은 적이 사실상 전무하였다. 통신용 주파수와 중계기를 이용하기 때문에 이에 대한 위성방송으로서의 국제 규칙이 적용되지 않았고, 그러면서 위성방송 계획안이 수정되기보다  통신위성을 이용한 DTH 사업이 더욱 활성화된 것이다.

실제로 프랑스의 경우는 위성방송용 주파수를 사용하는 방송에 대해서는 방송위원회가 허가권을 행사하나, 위성통신용 주파수를 사용하는 통신으로서 방송에 해당하는 것은 방송위원회의 동의에 따라 통신성이 허가하고 있다.

(3) 위성을 통한 융합형 서비스에 대한 규제 논리

위성매체를 통하여 방송과 통신의 경계영역적인 서비스가 등장함에 따라 이에 대한 규제근거 및 대상에 대한 논의가 있다. 우선 위성전파에 대한 가장 기본적인 인식은 위성방송 전파가 자신에게 송출되고 있기에 그 전파를 수신하지 못하도록 하는 규제는 수신자 개인의 기본권 차원에서 볼 때 타당하지 않은 것으로 인식되는 것이 일반적이다. 유럽연합의 경우, 이를 유럽인권선언상의 인권에 기초한 권리에 어긋나는 것으로 보고 있다.

또한 전통적인 민법상의 원칙이라 할 수 있는 자기책임주의, 즉 자신의 의사에 의해서 자신이 한 행동에 대해서만 책임을 지고 자신의 통제 능력을 벗어나서 발생한 결과에 대해서는 책임을 지지 않는다는 입장이 위성을 통한 융합형 서비스에서도 설득력을 갖고 있다. 예를 들어 사업자가 방송프로그램을 전송하면서 스크램블을 거는데 비용이 많이 소요되기 때문에 스크램블 없이 전송할 때, 기지국 즉 수신안테나 주변의 일반 가정에서 그 전파를 수신하여 시청하고 있다면, 전파를 송출한 사업자는 방송을 한 것이 아니라는 논리이다. 또한 수신자가 영상 정보 및 방송프로그램을 수신하기를 원하여 가입료를 지불하거나 인터넷의 경우와 같이 자신의 수신 의사를 확인하는 절차를 거치는 서비스의 경우에는 이를 불특정 다수를 향한 송신이라기보다는 일대일 통신에 해당한다고 보는 것이다.

그러나 아직 위성을 통해서 제공되는 서비스에 대해 그 내용과 형식에 따라서 그것을 방송으로 볼 것인가 아니면, 순수하게 수신자와 송신자의 의도에 따라서 그것을 방송 또는 통신으로 구분할 것인가에 대해 확실한 기준은 없다고 할 수 있다. 송출된 방송용 프로그램을 저장하였다가 이용자가 원할 때 재생하여 시청하는 경우나 위성을 통해서 전송되는 상품에 관한 동영상 자료를 보고 전화선을 이용하여 주문하는 형식의 서비스인 경우 등 규정하기 곤란한 사례가 상당히 많기 때문이다.

방송과 통신을 구분함에 있어서 일반 공중(또는 그 중의 일부)에 수신되는 것은 방송이지만 쌍방향 통신이 되는 경우라면 그것은 일반 공중에 의한 수신이라기 보다는 공공 또는 사적 통신에 해당하는 것이라는 의견이 있다. 한편 유럽연합 의회에서는 일반 공중을 대상으로 하거나 또는 PPV(Pay Per View), VOD(Vidoe on Demand)와 같이 개별적인 주문에 따른 요구라도 프로그램의 송출은 방송에 해당한다고 간주하고 개별적인 주문에 의해서 정보를 수신하는 것은 방송에 포함되지 않는다는 입장이다.

한편 아직 법리적으로 확립된 어떤 원칙이 수립되지 않은 상태에서, 위성방송 또는 위성을 통한 융합형 서비스가 미치는 산업 경제적 파급 효과를 고려하여 일단 위성 관련사업을 추진하고 다른 법적인 측면이나 제도적인 측면은 그 다음에 고려하자는 주장이 산업논리에 기반을 두고 힘을 얻고 있다.

2. 장기적 전망: 네트워크의 고도화와 초고속정보통신망

1) 초고속정보통신망과 네트워크의 발전

(1) 정보전송로의 구분

디지털 정보는 담겨있는 내용이 문자이거나 음성이거나 또는 영상이거나 관계없이 모두 ‘0’과 ‘1’의 비트 스트림으로 구성되어 있다. 이러한 정보를 임의의 전송로를 통해 효율적으로 전송하기 위해서는 전송로의 특성과 서비스요구 조건 등을 고려한 디지털 변조방식을 선택하여야 한다, 방송의 입장에서 정보의 전송로는 다음의 <표 3>과 같이 지상파, 위성, 케이블로 구분하여 생각할 수 있다.

디지털 방송이라는 입장에서 각 전송로에 따른 변조방식을 생각할 수 있다. 먼저 지상방송에 대해서는, 현재 문자다중방송에서 아날로그 방송신호에 디지털 신호를 다중화한 것과 같이 부분적인 디지털 전송이 없는 것은 아니지만, 방송신호 자체가 디지털 신호로 되면 이에 적합한 변조방식이 필요하다. 지상방송에서의 디지털 전송기술은 다중경로로 인해 발생하는 간섭을 극복하는 것이 주된 문제로서, 현재 다중경로 간섭을 받는 환경 및 페이딩(fading)의 영향을 받는 이동수신 환경에서 뛰어난 성능을 발휘하는 OFDM(Orthogonal Frequency Division Multiplexing)에 근거한 방식과 펄스진폭변조(PAM: Pulse Amplitude Modulation)의 일종인 다치(多値) VSB(Vestigial Sideband) 방식이 대표적인 변조방식이다.

위성전송로는 특성상 다중경로가 존재하지 않고, 채널당 대역폭을 넓게 확보할 수 있으며, 지상방송이나 케이블방송에 비해 낮은 비용으로 전국을 한꺼번에 서비스할 수 있기 때문에 디지털방송의 도입에 있어 매우 유력한 전송매체이다. 위성방송에서는 중계기의 비선형특성 때문에 이의 왜곡을 적게 받는 변조방식이 고려되고 있다. 따라서 위성에서의 디지털변조를 위해서는 비교적 비선형성에 의한 열화가 적은 QPSK(Quadrature Phase Shift Keying)방식이 가장 많이 사용되고 있다.

<표 3> 각 전송로의 특징

지상파	- 지역 서비스에 적합하다  - VHF, UHF는 이동수신에 최적이다.  - 위성에 비해 출력 전력의 제한은 적다.  - 고스트가 크게 발생한다.  - 채널 계획이 복잡하다.
위 성	- 넓은 지역을 일거에 서비스할 수 있다.  - 광대역 신호를 취급할 수 있다.  - 고스트가 거의 없다.  - 12GHz, 21GHz대 전파는 이동 수신에 부적합하다.  - 강우에 의한 신호의 감쇠가 크다.  - 위성 출력 전력에 제한이 있다.  - 증폭기의 비션형문제가 발생한다.
케이블	- 양방향 전송이 가능하다.  - 높은 C/N비가 확보될 수 있다.  - 광섬유를 이용하면 광대역 신호전송이 가능하다.  - 이동 수신은 불가능하다.

한편 케이블 전송은 높은 C/N비를 확보할 수 있고 광대역 신호전송이 가능하여 많은 서비스 채널을 확보할 수 있으며, 다양한 수준의 서비스를 제공할 수 있는 전송방식이다. 특히 지상파나 위성과 같은 무선계에서는 구현하기 곤란한 쌍방향 전송이 가능하기 때문에 쌍방향 서비스에 적합하다. 이러한 장점이 케이블TV가 다른 매체에 비해 특히 디지털 시대에 무한한 경쟁력을 제공하고 있다. 그 중 쌍방향성은 정보화사회의 정보전달체계를 구성하는 가장 기초적인 환경이라고 할 수 있다. 케이블에서도 디지털화 작업이 진행중인데, QPSK를 기초로 하여 진폭방향으로 정보를 싣어 대역효율을 높인 QAM(Quadrature Amplitude Modulation) 방식이 주로 고려되고 있다.

케이블TV를 디지털화할 때 가능한 채널의 증가는 기존 품질과 동등이상 수준으로 프로그램을 서비스한다고 가정할 때 약 4배 정도에 이를 것으로 예상된다. 즉 6MHz 대역의 경우 64-QAM으로 디지털 변조를 한다면 가용 비트율이 약 28Mbps가 되어 7Mbps급의 SDTV 프로그램 4채널을 전송할 수 있게 된다. 따라서 더욱 전문화된 서비스가 가능해질 것이며, 채널에 따라 TV방송이 아닌 쌍방향 데이터방송 등이 쉽게 도입될 수 있을 것이다.

케이블TV에서 디지털화의 전제조건은 광케이블화라고 할 수 있다. 지금까지 동축케이블을 사용하였던 케이블TV에도 광케이블이 사용되기 시작했는데, 동축케이블에 비하여 광케이블은 먼 거리까지 넓은 대역의 전송이 가능하다. 따라서 간선계의 동축케이블을 광케이블로 바꾸는 작업이 추진되고 있다. 간선계를 광케이블화하는 것에 따라 고화질이 되어 서비스범위를 확대할 수 있다. 더구나 기존에 많이 필요했던 간선증폭기의 수가 줄어들므로 신뢰성이나 보수면에서 유리하다. 장차 광케이블화가 더욱 추진되어 간선계뿐만 아니라 분배계에서도 사용될 것으로 보인다.

(2) 네트워크의 융합

네트워크가 융합된다는 것은 방송망 및 통신망이 발전하여 하나의 전송로처럼 활용 가능해진다는 의미이다. 네트워크가 발전한다는 의미를 좀 더 자세히 살펴보면, 방송망의 경우는 현재 정보 즉 방송프로그램이 방송국에서 시청자를 향해 단일방향으로 전달되는데 이를 쌍방향화한다는 것이고, 통신망의 경우는 현재 정보 즉 음성이 쌍방향으로 전달되지만 비교적 저속․저용량의 전송로인데 이를 고속․광대역화한다는 것이다.

장기적으로는 완전한 의미에서의 네트워크 광대역화․쌍방향화가 이루어져서 다양한 멀티미디어 정보가 자유롭게 송수신될 수 있도록 네트워크가 진화하겠지만, 구체적으로 어떠한 기술에 의하여 네트워크가 발전되고 어떠한 방법에 의하여 통합될 것인지는 예측하기 어려운 것이 사실이다. 따라서 당분간은 통신망과 방송망이 독자적으로 발전해 갈 것이다.

이러한 관점에서 방송과 통신의 융합이라는 문제를 고려할 때 주목해야 할 전송로는 케이블이다. 이는 이른바 정보고속도로라고 불리는 초고속정보통신망과의 연계를 고려해야 하기 때문이다. 초고속정보통신망은 음성, 데이터뿐만 아니라 영상정보까지 하나의 매체를 통해 주고받을 수 있도록 하는 네트워크로서 장기적인 목표는 쌍방향의 영상정보의 교환이지만, 일단은 영상정보는 단방향으로 전송하고 음성 및 데이터는 쌍방향으로 오갈 수 있도록 하는 것이다.

음성통신 즉 전화로 대표되는 통신망은 쌍방향성이라는 특성은 살리면서 주파수대역을 광대역화하여 대용량의 영상정보까지 취급하는 광대역 종합정보통신망(B-ISDN)으로 발전하고 있다. 즉 단방향의 영상정보를 보내고자 하는 것이 주된 과제라고 할 수 있다. 반면 케이블TV망의 경우에는 단방향의 광대역서비스, 즉 방송서비스가 주된 기능이었지만, 차츰 쌍방향의 음성 및 데이터 통신을 수용하는 방향으로 발전해 나가고 있음. 따라서 ‘단방향 영상 + 쌍방향 음성 및 데이터‘라는 목표를 놓고 볼 때, 기존의 통신망보다는 오히려 케이블TV망을 고도화하는 것이 소요비용의 측면에서 현실적으로 바람직한 방향이라고 할 수 있다.

통신망에서 시작하든지 케이블방송에서 시작하든지 두 가지 접근방법 모두 장기적인 목표는 FTTH(Fiber to the Home)이다. 통신망의 입장에서는 ADSL(Asymmetric Digital Subscriber Line)기능을 더한 전화망과 FTTC(Fiber to the Curb)라는 중간단계를 거쳐 FTTH로 발전하고, 케이블TV망의 입장에서는 HFC(Hybrid Fiber/Coaxial cable)의 과정을 거치게 되리라 전망된다.

다음의 <표 4>에서는 FTTH, FTTC, HFC의 특징을 비교하였다. 표에서 보듯이 어느 지점까지 광케이블을 설치하는가 그리고 가입자망의 매체 및 구조는 어떤 것인가에 따라 상향용량 및 하향용량 그리고 이에 따라 제공 가능한 서비스에서 차이가 난다.

FTTH는 가입자까지 모두 광섬유로 연결하여 고속의 데이터를 전송하는 방식으로서 멀티미디어 시대의 가장 궁극적인 목표라고 생각되지만 아직까지 가정에까지 광케이블망을 구성한다는 것이 경제적으로 현실성이 없기 때문에 가까운 미래에는 실현되지 않을 것으로 예상된다. 한때 단일모드 광케이블 및 시분할 디지털 다중화를 이용한 FTTH 광CATV 시도가 있었으나, 너무 많은 투자비가 소요되었기 때문에 상용화에는 문제가 있어 정착되지는 못하였다. 가입자선로로서 광케이블은 증폭이 필요 없이 거리의 제한이 거의 없기는 하지만 각 가정에 고가의 광신호처리 장비를 설치하여야 한다는 점과 광케이블 가설비용이 많이 소요되기 때문이다. 하지만 광케이블은 보급이 활성화되어 장비 가격 및 가설비용이 낮아지기만 하면 저손실, 광대역, 쌍방향성, 전자파장애 부재 등 우수한 전송매체로서의 특성을 지니고 있기 때문에 가장 경쟁력 있는 전송매체로 부각될 것이다.

<표 4> FTTH, FTTC, HFC의 주요 특징

	HFC	FTTC	FTTH
광케이블연결지점	ONU	curb	home
가입자망 매체	coaxial cable	copper wire	fiber
가입자망 구조	tree-and-branch	star	star
하향용량	CATV + 45Mbps	50Mbps	155Mbps
상향용량	64kbps-1.5Mbps	20Mbps	155Mbps
ONU당 가입자	150-500	16-64	1

FTTH에 도달하는 동안 어떠한 진화계획을 따라야 가장 경제적인지는 아직도 확실한 해답이 없는 실정이다. 물론 이를 위해 기존의 망과 별도로 새로운 망을 구축하기보다는 기존의 통신망이나 케이블TV 망의 진화와 통합을 통해서 이루어지는 것이 바람직하다. 이러한 관점에서 우리나라의 정보고속도로 구축계획에서도 2단계에서는 케이블TV망에 의한 가입자계의 접속을 추진하고 3단계에서는 통신망과 케이블 망을 통합하여 연계하겠다는 계획을 하고 있는 것이다.

전세계적으로 전화회사, 방송사를 비롯한 여러 전송망사업자들은 나름대로의 진화전략을 가지고 이를 추진중인데, 전화회사와 케이블회사 간의 발전 시나리오가 서로 다르다는 점과 어떤 방식이 승자가 될 것인지 예측 불가능하다는 점에서 최근 미국의 경우를 보면 전화회사와 케이블회사 사이에 대규모 합병 및 인수가 활발히 진행되는 것이다.

HFC 시스템은 헤드엔드에서 onU(Optical Network Unit)까지는 광케이블을 연결하고 여기서부터 가정까지는 tree-and-branch의 형태의 동축케이블로 구성하는 것으로 우리나라의 종합유선방송을 위해서 설치한 전송망의 상당부분이 이에 해당한다. 이 시스템은 tree-and-branch 구조의 특성상 하나의 광 onU에 접속된 가입자들이 고정된 용량의 상향채널을 공유해야 하기 때문에 하나의 노드에 접속해 있는 가입자의 수에 따라서 제공 가능한 서비스의 범위가 달라진다. 현재 미국에서의 HFC는 300-500 가입자 정도를 기준으로 구성되고 있다. 가입자 수에 따라 서비스의 형태를 나누어보면 onU당 가입자수가 500명 수준인 경우에는 ‘음성전화 + VOD' 서비스를 150명 수준인 경우에는 ’음성전화 + VOD'에 더해 ‘영상전화’ 서비스가 가능하다.

한편 영국에서는 케이블TV 망을 이용하여 전화서비스를 제공하는 방법으로서, onU에서 가입자까지의 경로에서 기존의 동축케이블에 동선(銅線)을 추가로 설치하는 overlay system을 사용하기도 하였는데 실제로 음성서비스를 위한 통신망을 따로 확보하는 셈이므로 케이블TV망을 고도화하지 않아도 가능하다. 미국의 케이블TV업자들은 교환기에서 가입자까지 통합된 통신망을 이용하여 양 서비스를 동시에 제공하는 integrated system을 고려하고 있는데 아직 서비스되고 있지는 않다. 조기에 전화사업의 경쟁체제를 갖춘다는 입장에서는 overlay system이 유리하지만 이는 본격적인 네트워크의 통합이라고는 할 수 없고 통신망을 고도화한다는 입장에서는 integrated system이 바람직하다.

FTTC 시스템은 SDV(Switched Digital Video)라고도 하는데, 헤드엔드에서 노드까지 광케이블을 이용한다는 점에서 상당부분 HFC와 공통되지만, 음성통신을 위한 전송매체로서 동선을 이용하며 star형 구조를 사용한다는 점에서는 차이가 있다. 또한 노드당 접속되어 있는 가입자의 수가 수십 가정으로서 HFC의 접속가구수에 비해서 상당히 작다. 시스템에서 영상신호는 노드에서 RF신호로 변환되어 동축인입선을 통해 전송되고, 음성신호는 표준적인 전화신호로 변환되어 동선을 통해 전송된다.

(3) 종합디지털방송 (ISDB)

통신망에서 각종 서비스를 통합하는 ISDN(Integrated Services Digital Network) 개념과 마찬가지로 방송망에서도 디지털방송의 장점을 활용하는 새로운 방식으로 ISDB(Integrated Services Digital Broadcasting)의 개발이 진행되고 있다. ISDB는 <표 5>에 나타낸 것처럼 다양한 전송 채널을 사용하는 것이 가능하며 각기 다른 RF 대역폭 및 전송률로 실현하는 것이 가능하다.

ISDB의 개념은 일본이 최초로 제안하였는데, 일본은 일찍부터 ISDB에 초점을 맞추고 디지털방송을 추진해 오고 있다. 반면에 미국, 유럽 등에서는 당초에는 아날로그 텔레비전방송 및 아날로그 라디오방송을 대치하는 발상으로서 디지털방송이 개발되어 왔으나, 개발이 진행됨에 따라 ISDB의 개념과 마찬가지로 영상, 음성, 데이터의 유연한 다중을 지향하는 방향으로 바뀌어 가고 있다.

<표 5> 각 전송로를 이용한 ISDB

전송로 구분	주파수 대역	RF 대역폭	변조방식
위성 ISDB	1～3㎓대(～수Mbps/CH)	1.5㎒	QPSK
	12㎓대(～40Mbps/CH)	27㎒	QPSK
	21㎓대(～150Mbps/CH)	100㎒	QPSK
지상 ISDB	FM대(～수Mbps/CH)	1.5㎒	QPSK
	VHF,UHF텔레비전대 (～25Mbps/CH)	6㎒	16 QAM
케이블 ISDB	동축케이블(～30Mbps/CH)	6㎒	64 QAM
	광섬유케이블(～150Mbps/CH)	21㎓대 위성ISDB와 맞춤

ITU-R에서는 ISDB에 관한 2개의 Question을 만들어 검토하고 있는데, 다음의 <표 6>에서 각 Question의 연구항목을 나타내었다.

<표 6> ITU-R의 ISDB 관련 Question

Question	내용	연구항목
Question 205/11	ISDB의 파라미터	- 유연하면서 효율적․경제적인 다중화방법 - 고속데이타의 액세스법 - 다른 통신미디어 포맷과의 상호운용성 - ISDB를 이용한 새로운 서비스 - ISDB에서 사용하는 제한수신방
Question 101/11	방송위성을  사용한 ISDB	- ISDB를 위한 변조 - 오류정정 - 혼신보호비 등

2) 융합의 기술적ㆍ 산업적 추동요인과 네트워크 진화과정

특정 네트워크를 통한 음성, 영상, 데이터의 통합 서비스 제공이 가능하기 위해서는 첫째는 음성, 영상, 데이터를 한꺼번에 통합시킬 수 있는 수단이 있어야 하고(디지털, 컴퓨팅), 둘째는 한꺼번에 통합된 대용량의 정보를 실어 보낼 수 있는 광대역 망이 존재해야 하며(광섬유), 셋째는 통합된 정보를 소비자에게 효과적으로 전달하고 다양한 형태의 쌍방향 커뮤니케이션을 가능하게 하기 위한 교환기술이 존재해야 한다(switching system, 대표적으로는 ATM).

산업적으로는 첫째, 폭발적으로 확장된 네트워크를 채울 수 있는 내용물이 있어야 하며(contents), 둘째는 다양한 소스로부터 창출되는 내용물을 묶어서 제공할 수 있는 사업자(packager)와 그들이 제공하는 패키지화된 내용물을 최종 소비자에게 전달하는 분배자(distributor)가 존재해야 하는 것이다. 셋째는 소비자가 전달된 내용물을 쉽게 소비할 수 있는 단말기가 존재해야 한다(consumer interface).

(1) 네트워크의 진화

가. 망의 공유, 경쟁 및 통합 차원에서의 융합 과정

ㅇ 망의 공유: 방송망과 통신망이 필요한 자원(케이블, ATM 스위치, 위성 등)을                  공유하게 된다.

ㅇ 망의 경쟁: 망을 공유하게 됨에 따라 방송망과 통신망은 주파수, 정지위성 궤                  도 등 한정된 자원을 차지하기 위해 경쟁을 하게 됨. 또한 각자의                  망을 통해 전송하게 될 서비스를 확보하기 위해서 경쟁을 하게 된                  다.

ㅇ 망의 통합: 궁극적으로 방송망과 통신망이 하나로 통합됨. 하지만 이는 방송                   망, 통신망의 구분이 없어진다는 것을 의미하지 망이 하나만 남는                  다는 것은 아니며, 여러 개의 통합된 망이 서로 경쟁할 수 있는 상                  태가 된다는 것을 의미한다.

방송사업자 측면에서는, 방송용 수신기만을 이용하지 않고 PC, 인터넷 등 다양한 전송로를 이용하여 비디오프로그램 서비스를 제공하고자 하며, 또한 방송망을 통해 기존 용도 외의 부가적인 서비스를 제공하여 동일 망의 이용을 증가시키게 되는 것이다.

나. 융합이 망의 이용에 미치는 영향

전송망의 이용증대로 망이 가지고 있는 규모의 경제를 충분히 활용할 수 있게 되고, 통신망이 자연독점이라는 주장이 점차 타당성을 상실하게 될 것으로 보인다. 또한 전송로의 융합으로 상이한 형태의 정보, 통신, 오락서비스들을 함께 제공할 수 있게 됨에 따라서 범위의 경제 또한 실현할 수 있게 되는 것이다. 따라서 규모의 경제와 범위의 경제가 실현되면 생산의 효율성이 증대하여, 이는 가격하락으로 이어질 가능성이 있다.

다. 융합의 단계

네트워크의 진화에 따라서 예상 가능한 망의 융합은 다음과 같이 두 단계의 과정을 거치면서 일어날 수 있다.

우선 1단계 과정으로서는  통신망과 방송망이 독립적으로 망의 고도화를 추진하면서 기존의 정보통신망의 광대역화를 이루어 나가는 단계이다. 케이블TV망과 위성방송망의 고도화는 초고속정보통신망사업의 일환으로 가시화될 것으로 보인다. 이와 함께 지상파 방송망은 방송의 디지털화 추세에 따라 다채널화로 고도화될 것이다.

 2단계로서는 완벽한 의미에서의 광대역화․쌍방향화를 이룰 수 있는 망의 진화 단계라고 할 수 있다. 즉, 통신망의 광대역화 및 방송망의 쌍방향화가 진전되어 궁극적으로는 멀티미디어 정보가 자유롭게 송수신될 수 있도록 망이 진화될 것이지만 그러나 어떠한 기술에 의하여 망이 고도화될 것인지, 어떠한 방법에 의하여 망이 통합될 것인지는 예측하기 어려운 것이 현재의 상황이다.

사실 많은 연구자들은 (케이블과 전화의) 침체된 투자 수준과 ISDN에 드는 지나치게 높은 비용(Nippon TT는 2015년까지 FTTH를 이루기 위한 3천 6백억 달러의 계획을 포기했다) 때문에, 방송과 통신 각각의 망의 고도화가 향후 지배적일 것이라고 믿고 있다. 중요한 것은 네트워크의 용량이 점점 더 무의미해지고(네트워크를 건설하는데 가장 많은 비용이 든다), 가격책정에 근거한 비용은 산정하기가 매우 어렵다는 것이다. 이것은 방송통신 융합 환경에서 제기될 수 있는 본질적인 문제이며 이러한 문제는 새로운 서비스를 선택하여 사용할 이용자들과 구체적으로 관련을 맺을 것이다. 한 예를 들자면 만약 이용자가 한편의 영화(주문형 비디오)를 주문하여 본다면 네트워크를 두 시간 이용하게 된다. 그렇다면 이 때 이용자가 지불하는 사용료는 같은 네트워크 상에서 두 시간 동안 전화를 사용하는 비용과 얼마나 차이가 나고 또 얼마나 경제성이 있는 것인지 아직은 예측하기 힘들다는 것이다.

(2) 새로운 서비스: 네트워크에 있어서의 디지털화의 영향

방송통신 융합 환경에서 위에서 말한 것과 같은 네트워크의 고도화를 이끌 수 있는 산업적 추동 요인으로서는 서비스의 진화와 밀접한 관계가 있다. 이러한 관점에서 우리가 현재 예상할 수 있는 서비스의 융합은 다음과 같은 3단계로 전개될 것으로 보인다.

우선 1단계로 통신망과 방송망의 이원적 사용을 통한 새로운 서비스의 제공의 단계로서 NVOD, pay-per-view와 같이 통신망에 의한 영상 주문정보의 up-link, 방송망에 의한 영상정보의 down-link로 초보적인 쌍방향 서비스pseudo- inter active 를 실현하는 과정을 들 수 있다. 이와 같은 쌍방향 방송서비스의 활성화는 매스커뮤니케이션에서 방송의 개인화, 유료화 추세를 가속화시킬 것으로 보인다. 그러나 망의 고도화를 위한 추가 투자없이 새로운 서비스를 제공할 수 있기 때문에 최근 killer application으로 부각되고 있음을 주목할 수 있을 것이다.

 그 다음 단계로서 망의 고도화로 범위의 경제를 실현하기 위한 복합 서비스 제공을 들 수 있다. 즉, 케이블TV 망을 통한 전화서비스, 통신망을 통한 VOD 등과 같이 망의 고도화를 통한 콘텐트 번들링 서비스 제공이 보편화되는 단계를 말한다. 그러나 이러한 서비스의 상용화는 망고도화 투자문제와 상용화를 위한 비용효과측면에서  2000년 이후가 될 것으로 전망하고 있다.

마지막 3단계에서는  융합된 망에 의한 멀티미디어 서비스가 제공되는 단계로 볼 수 있다. 망의 고도화가 이루어짐에 따라 모든 형태의 멀티미디어 서비스가 제공되는 단계로, 서비스 제공사업자는 사용자 요구에 맞는 최적의 콘텐트 포트폴리오를 융합된 망으로 제공하는 것이다.

III. 정책적 고려사항

1. 서비스 영역

1) 방송․통신 융합과 새로운 서비스

서비스의 융합은 통신서비스와 방송서비스의 구분이 불분명해지는 경계영역적      서비스가 출현하는 것을 말한다. 통신서비스와 방송서비스의 융합은 서비스를 구현하는 제품자체의 융합, 제공되는 서비스/전송 및 수신 방법에서의 융합이라는 측면에서 파악할 수 있다.

우선 서비스를 구현하는 제품자체의 융합으로서는 Videophone, PC-TV의 융합을 예로 들 수 있는데 상당기간 동안 통신장비 업체의 연구개발분야에서 핵심적 위치를 차지하였고, 다양한 시제품이 개발되었지만 아직 투자에 비해 상업적으로 실현되지 않고 있다. 두 번째로 제공되는 서비스/전송 및 수신 방법에서의 융합에 따라 서비스 경쟁이 발생되고 있다. 과거의 방송 사업자가 프로그램 서비스를 제공했던 전송망을 통하여 통신 서비스를 제공하거나 통신 사업자가 자신의 통신망을 통하여 프로그램 서비스를 제공하는 형태다. 경쟁적인 서비스 제공의 상황은 초기단계에서는 통신과 방송 모두 공공서비스 차원에서 시작되면서 각각의 역할이 명확했으나, 시간이 지날수록 통신과 방송 서비스들은 경쟁적인 서비스 제공자들에 의해 상업적으로 제공되기 시작하였다. 특히 다매체, 다채널화로 인해 TV 서비스에서 기존의 지상파 외에 CATV, 위성방송, Pay TV 등이 추가되며, 이들 매체간의 결합으로 다양한 방식으로 서비스를 제공하는 것이 가능해져 경쟁이 매우 치열해지고 있다. 케이블TV 사업자가 케이블TV 망을 통하여 전화나 인터넷 서비스를 제공하는 유형과 전화 사업자가 기존의 전화망을 개선시켜(FTTC, ADSL) 가입자에게 프로그램 서비스를 제공하는 유형이 이에 해당한다고 볼 수 있다. 뿐만 아니라 과거의 기준으로 볼 때 통념적인 의미의 방송, 통신 어디에도 속하지 않는 새로운 서비스가 제공되는 형태로서는 인터넷을 통한 실시간 동영상 방송이 이에 해당한다.

(1)새로운 서비스의 가능성

일반적으로 소비자들은 어떤 서비스를 전달해 주는 기술보다는 서비스의 내용, 서비스의 품질, 서비스 이용의 용이성, 방송서비스의 가격 등에 더 관심이 있기 때문에 방송통신 융합 환경이 성공적이라는 것은 결국 서비스의 성공을 의미하는 것이다. 이에 따라 융합 상황이 제공하는 서비스의 성공은 다음 세 가지 요인에 기초한다고 말 할 수 있다.

첫째, 서비스 내용과 소비자 유인성

제공되는 서비스가 담고 있는 자체 내용과 그 서비스가 얼마나 소비자의 관심을 끌 수 있을 만큼 매력적인가 하는 것이다. 네트워크는 자체로 자본의 논리를 담고있는 반면에 서비스는 물리적인 투자보다는 소비를 강제하는 논리를 지니기도 하는 마케팅의 전략을 보다 필요로 한다.

텔레비전 분야에서 디지털 기술의 도입은 본질적으로 방송을 접하는 공중들에게 서비스의 양보다는 서비스의 품질이 중요시되는 효과를 가져온다. 다시 말해서 사용 가능한 주파수에서 디지털 방송을 보낼 경우 문제는 아날로그 방식의 사용할 때 보다 몇 개의 채널이 양적으로 더 늘어나는 것은 큰 의미가 없는 것이다. 어떠한 서비스가 디지털화에 따른 잉여 주파수를 손쉽게 사용할 수 있는 서비스인가 하는 것이 우선 문제가 된다.

실제, 이러한 방송부문의 새로운 서비스는 영상이 음성 및 텍스트와 연계되었을 때 소위 멀티미디어 특성의 서비스라고 할 수 있는 것에 기초하게 된다. 물론 이러한 서비스 자체가 단기적으로나 중기적으로 보았을 때 현재처럼 전국 네트워크를 가지고 자신들의 프로그램을 방영해 주는 텔레비전 서비스를 대체할 수는 없을 것이다.

둘째, 소비자의 요구

방송통신 융합의 환경 속에서 제공되는 새로운 서비스들은 이미 관련 사업자들이 관심을 가지고 상당한 투자가 이루어지고 있다. 그러나 서비스의 성격과 내용이 새롭기 때문에 정확한 소비자의 요구나 소비에 대한 확실한 근거보다는 자신들이 제공 할 서비스를 받아들일 수 있는 가능성이나 사업자가 제공할 수 있는 서비스의 가능성에 기초를 한 투자나 사업 행위가 이루어지고 있다고 볼 수 있다. 사실 현재까지 이루어진 대표적인 멀티미디어 서비스에 대한 시범 사업의 결과는 가까운 장래에 새로운 서비스에 대한 요구를 담보해 주지 못하는 것도 사실이다.

셋째, 현재 이루어지고 있는 시험 서비스의 결과

새로운 서비스에 대한 실험은 실패를 피하기 위하여 시장에 완전히 진출하기 이전에 소비자들이 제공되는 서비스를 받아들일 준비가 되어있는 지의 여부를 판단할 수 있도록 해 준다.  그래서 일부 방송 서비스들은 아날로그 형태로 2-3년 간 실험의 대상이 되며 이를 통해 실제 디지털 텔레비전 서비스로 변환할 경우 진행 과정을 단축시키는 효과를 가질 수 있다.

이러한 시각에서 영상의 발전은 공중이나 전문가 집단 등 서비스가 제공되는 대상자 집단에 따라 여러 가지 적용 형식으로 전개된다. 한 예로 전문가 집단 대상 서비스는 원격진료, 재택근무, 원격강의 원격 행정서비스 등을 들 수 있다. 이러한 서비스들은 긍정적인 측면에서는 새로운 형식의 서비스 인한 직업적 영역의 확대나 신기술에 따른 기대감을 불러일으키기도 하며 자연스럽게 새로운 영상 인프라스트럭처의 돌파구로 받아들여진다. 그러나 현재로서 이들 서비스는 영상의 품질, 사용기기나 시스템들의 고비용 등으로 인하여 아직 시험단계에 머물러 있다. 그럼에도 불구하고 현재 원격외과수술과 같은 소수의 프로그램들은 실행 단계에 도달해 있다.

또한 멀티미디어 서비스는 점차 기업들에서 기업들 간의 의사 소통이나 직원들의 교육 등을 통해 그 적용의 범위를 넓혀가고 있다. 특히 정보와 커뮤니케이션 부문에서의 새로운 기술의 이용에서는 특히 영상과 관련된 새로운 기술들이 중요한 역할을 하고 있으며 이는 작업 수행의 비물질화와 재택근무의 확대화를 이끌고 있다.

(2) 외국의 실험서비스 동향

새로운 서비스의 실행은 다소 먼 장래의 일이 되겠지만 몇 년 전부터 서구의 주요국가들, 특히 미국, 유럽의 몇 나라에서는 관련 기업들간의 합병과 세계를 겨냥한 전략을 수립하면서 여러 서비스를 시험하고 있다. 그리고 이러한 서비스가 실현될 때까지 엄청난 재정적 투자 규모가 필요하기 때문에 관련 기업들은 긍정적인 결과를 획득하기 이전에는 성급하게 시장에 진출할 수 없다. 관련 기업들이 행하고 있는 시험 서비스는 다음과 같이 몇 가지 유형으로 분류할 수 있다.

ㅇ 장비 기술시험: 네트워크의 건축, 서버센터, 전환기기 등

ㅇ 서비스 창출 시험

ㅇ 시장 진출 시험

미국은 기본적으로 네트워크 기술의 개선, 마케팅 방법 그리고 새로운 서비스의 전송을 모두 결합하고 있는 시험을 수행하고 있는 대표적인 국가이긴 하지만 이 시험의 결과는 대외비인 경우가 허다하다. 왜냐하면 새로운 서비스의 성패가 종종 최초의 발표에 따른 효과에 많은 영향을 받으며 시험에 성공했다 하더라도 실제로 서비스가 시작되는 것이 예상일 보다도 많이 늦어지는 경우가 허다하기 때문이다.

이러한 논의의 바탕 위에서 미국이 현재까지 시행하고 있는 계획들을 살펴보겠다.

가. 미국

ㅇ 덴버에서 지역전화회사 US West 및 ATT와 함께 케이블 사업자 TCI는 300백 가구를 대상으로 매일 수십 편의 영화 중에서 편 당 3달러의 가격으로 선택하여 볼 수 있도록 하는 서비스를 시험하였다. 이용 현황은 평균 한가구가 한 달에 2편 반을 신청하는데 그쳤다. VCTC라고 이름을 붙였던 이 시범 서비스는 VOD서비스와 Pay-Per-View 서비스였지만 소비자들에게 신청할 수 있는 비디오 선택 인터페이스가 제공되지 않았기 때문에 기술적 차원에서뿐만 아니라 마케팅의 차원에서도 큰 성과를 올리지 못했다.

ㅇ Bell Atlantic사는 자사의 전화망을 통한 텔레비전 서비스를 허가 받아서 Pacific Telesistk, Nynex사와 연합하여 워싱턴에서 TV홈쇼핑, 게임 등 pay-per-view 시범 서비스를 실시하였다.

ㅇ Time Warner사의 Quantum 네트워크는 브루클린-퀸즈에 설치된 광케이블을 사용하여 1992년부터 300가구에 150개 채널을 제공. 여기에는 92개 선택 채널과 55개의 pay-per- view 채널을 제공하였다.

ㅇ 미국에서 행해진 시범 서비스 중에서도 대표적인 시험은 1994년 12월 Time Waner사가 올랜도에서 행한 Full Service Network 서비스를 들 수 있다. 여기에는 이들과 함께 US West사와  Silicon Graphics사가 네트워크의 한 부분으로, Toshiba사가 터미널 부문으로 참여하였다. 이 서비스는 VOD(Waner Bros.의 영화, HBO의 영화에 접속할 수 있음)와 함께 TV홈쇼핑, 텔레뱅크, 쌍방향 게임, 원격교육 등이 포함되어 있다.

가입자들은 가상영상을 보고 리모트컨트롤을 이용하여 원하는 서비스를 선택할 수 있다. Time Warner사는 이 서비스에 사용되는 전체 네트워크의 고도화에 5년간 50억 달러의 투자가 필요한 것으로 드러났다. 1994년도 말에 이용 예상 4천 가구 중에서 단 수십 가구만이 이 서비스를 이용하는 것으로 나타났다. 이 서비스의 시험 도중에 드러난 중요한 기술적인 문제는 아직 알려지지 않고 있다.

ㅇ 또 다른 케이블TV사인 Viacom은 1994년 ATT사와 연합하여 캘리포니아의 Castro Valley에서 1만7천 가구에 1백5십 채널을 제공하는 서비스를 시작하였다. 이 서비스는 다른 서비스들과는 달리 기술적인 시험이라기 보다는 상업적인 측면에서의 실험이었는제 , 주목적은 보다 확대된 새로운 서비스에 대한 소비자들의 반응 행태를 평가하는 것이었다.

2. 수용자영역

기본적으로 새로운 매체의 출현과 같은 미디어 환경의 변화는 먼저 기존의 사회가 매체를 바라보던 시각의 변화를 요구한다. 새로운 시각은 먼저 신매체 및 변화되는 미디어 환경과 기존 매체들간의 전반적인 관계, 두 번째로 실제 새로운 미디어를 사용하는 수용자들의 상황과 수요정도, 세 번째로 그 미디어의 성공적인 서비스를 위한 하드 및 소프트웨어적 여건을 살피는 방향에서 형성될 것이다.

미디어의 융합의 가장 직접적인 의미는 그 이전의 개별적 전송수단들의 영역 안에서 해당되는 모든 유형의 미디어 서비스를 제공받을 수 있다는 것이다. 즉 수용자는 기존 전송수단이 가지고 있던 채널을 넘어서 다양한 유형과 내용을 가진 서비스를 이용할 수 있게 되는 것이고 반대로 그래야만 미디어의 융합이 의미를 가지는 것이다.

그러나 이것이 공공재로서 여겨져 온 방송의 특성이나 전기․ 통신의 보편적 서비스(모든 이용자가 언제 어디서나 적정한 요금으로 제공받을 수 있는 양질의 기본적 전기통신 서비스)가 융합에 의해 더 폭넓은 보편적 서비스로 변화하게 되는 것으로 보기는 어렵다. 오히려 누구에게나 동일한 서비스가 제공되고 이에 의해 누구나 특별한 경제적 부담 없이 이용할 수 있는 현재의 서비스성격이 경제적 능력과 취향에 따라 다양하게 이용될 수 있는 차별화의 체계로 이행이 예상된다고 보겠다.   따라서 방송․통신 융합시대에는 방송 등 종래 미디어에 대해 논의되어온 가치들이 변화하고 수용자의 복지 향상에 대한 새로운 정책이 요구되는 것이다.

1) 수용자 행태와 수요

엘리트 중심의 공공단체나 방송사가 자신들이 보아 사회의 중심적인 가치를 확정하고 그것을 대량으로 전달하는 가부장적 방송관은 이제 사라지고 있다는 것은 주지의 사실이며  디지털 다채널 시대를 맞은 방송에 대해서는 다양성을 구현하여 수용자 개개인의 삶을 풍족하게 만들어 방향이 새롭게 중시되고 있다.

블러머와 볼프강(Blumer & Wolfgang)은 “대량 전달의 커뮤니케이션은 세분화되고 전문화된 커뮤니케이션보다 더 이상 중요하지 않게 되었다. 수용자들은 잘 포장된 초대장에만 응답을 할 것이다.”라고 주장한 바 있다. 즉 다매체 다채널 시대의 방송의 공적인 기능에 대한 재고를 제기한 것인데 이는 방송통신 융합의 환경에도 절실한 문제제기이다. 이제 보편적 미디어 서비스의 공익성은 미디어 질서와 이익의 개념에서 다양성과 전체 구성원, 특히 개인의 주권이 표현되는 선호의 개념으로 바뀌어야 할 것이다.

따라서 방송의 공익성에서 중요한 가치이던 전국민에 대한 기본적 서비스의 보장, 내용에 있어 고정성과 균형성 외에 새로이 접근성, 독창성, 자율성, 소수의 권리 옹호 등이 중시된다. 즉 다매체 다채널 시대의 커뮤니케이션으로서의 보다 많은 수용자의 요구와 기대에 부응할 수 있는 다양성이 중시되고, 가부장적인 방향의 편성과 제작보다는 시청자의 참여에 의해 만들어지는 자율성, 새로운 가치와 사고를 강조하는 독창성을 향해 무게중심이 옮겨지는 것이다.

따라서 방송․통신 융합시대의 미디어 공익성은 다수의 수동적 수용자가 아닌 소수의 세분화된 능동적 수용자에 대한 주권과 권익보호를 위한 노력을 통해 달성된다고 보겠다.

(1) 새로운 매체의 출현과 방송의 수용자 변화

미디어 환경의 변화와 관련하여서는 여가시간과 여가활용 방식의 변화 등 수용자들의 생활패턴 특히 새로운 매체도입에 따른 방송매체의 이용시간의 변화와 시청시간의 변화추이를 살피는 것이 필요하다.

기본적으로 미래의 대중매체 수용자는 필요한 정보를 능동적이며 적극적으로 추구할 뿐만 아니라 현재까지는 주로 전문가를 중심으로 향유되던 멀티미디어의 주요한 사용자로 자리잡게 될 것이다. 뉴미디어의 도입과 방송매체의 관계를 보자면 우선 PC통신, 인터넷과 같은 컴퓨터에 기반한 멀티미디어 커뮤니케이션의 증대에 따른 수용자의 텔레비전 시청행태에서의 변화가 먼저 예상된다. 그리고 이와 함께 방송․통신 융합의 미디어환경을 고려하여 방송자체도 변화하는 가운데서 수용자의 이용은 어떤 행태를 보일지도 주요한 관심사가 되고 있다.

1996년 통계로 우리나라는 인구 100인당 4.1인 정도가 PC를 소유하고 있는 것으로 나타났으며 기존에 전문가 중심의 멀티미디어 사용이 점차 일반인 중심으로 바뀌고 있으며 인터넷의 사용도 보편화되고 있다. 이를 감안하면 기존의 매체를 이용하는 시간이 감소하리라는 예상을 할 수 있는데 실제로 이 예상과 합치되는 조사결과가 나오고 있다.

최근 조사에 의하면 PC통신 이용자들은 평일에 TV를 1시간 40분 시청하는데 비해 비이용자들은 2시간 2분 시청하는 하는 것으로 나타나 PC통신 이용자들이 평균 22분 정도 적게 텔레비전을 보고 있음이 드러났다. 또한 PC 사용의 증가가 개인의 활동변화에 미치는 영향에 대한 연구들은 PC의 이용이 독서나 비디오게임에 보내는 시간보다 텔레비전 시청시간에 훨씬 더 많은 영향을 미치는 것으로 나타나고 있다. 또한 Price Waterhouse에 따르면 미국에서 하루에 4시간씩 텔레비전을 보던 18세에서 35세 사이의 젊은이들이 이제는 그 시간 중 한시간을 인터넷으로 보내고 있다고 한다.

한편 우리 국민의 전반적인 텔레비전 시청시간은 점차 증가하는 경향을 보여왔다.

<표 7> TV 시청시간 변화

연  도	1981	1983	1985	1987	1990	1995	1996
평  일	1.49	2.08	1.48	1.51	2.03	2.23	2.53
토요일	2.26	2.51	2.23	2.28	2.45	3.07	3.50
일요일	3.15	3.35	3.10	3.40	3.40	4.02	4.57

   *출처 : 한국방송공사, ꡔ국민생활시간조사ꡕ, 1995.

이러한 시청시간의 증가는 국민의 여가시간의 활용행태와 연관지어 보아야 한다. 국민의 평균 여가시간도 꾸준히 증가하는 경향을 보여왔는데 이를 함께 고려하면 국민들은 대체로 여가시간의 증가를 다른 문화생활이나 취미활동에 할애하기보다는 대부분 텔레비전의 시청으로 이용한 것으로 보인다.

<표 8> 여가시간 활용행태

여가활용방법		감상관람	텔레비젼 시청	창작적 취미 오락	잡기승부 놀이	스포츠 여행	수면 가사잡일	기타
1990	전국평균	5.3	24.5	5.8	5.7	12.3	44.0	2.4
	남자	4.5	22.4	5.0	10.8	18.3	37.0	2.0
	여자	6.0	26.6	6.5	1.0	6.7	50.5	2.7
1993	전국평균	4.9	24.4	3.7	4.0	14.0	45.4	3.5
	남자	4.7	23.8	4.0	7.4	20.0	37.2	2.9
	여자	5.2	25.0	3.4	0.8	8.4	53.2	4.1
1996	전국평균	8.0	41.2	3.2	3.4	11.4	29.5	3.4
	남자	7.6	39.6	3.1	6.2	16.7	24.0	2.9
	여자	8.4	42.8	3.3	0.7	6.4	34.6	3.7

* 통계청, 한국의 사회지표, 1996-7.

위의 표를 보면 양적인 시간 증가에도 불구하고 우리 국민들은 거의 유사한 형태로 여가를 활용하고 있음을 알 수 있다. 1996년의 통계를 보면 수면 및 가사 잡일의 비율이 크게 준 대신 그 정도만큼의 비율이 텔레비전 시청으로 이동한 결과를 알 수 있다. 이러한 변화는 마땅한 여가활용수단이 없는 상황에서 새로운 매체 도입시 일정정도까지는 수요를 창출할 수 있는 가능성을 보여준다고 해석할 수도 있겠다. 그러나 문화수준이 향상될수록 가정 내에서의 여가 활용보다 외출형 여가 활용패턴이 나타나고 있다는 점을 고려하면 텔레비전 시청시간의 지속적 증가를 단정하기는 어렵다.

이상으로 볼 때 PC통신과 같은 뉴미디어의 보편화는 TV 등의 방송매체의 이용시간을 감소시키지만 아직 우리나라의 현실에서 여가시간의 증가가 시청시간의 증대로 이어지는 경향도 보임을 알 수 있다. 그러나 여가시간의 계속적 증대가 고도성장의 반대급부로 가능했음을 본다면 현재의 성장이 둔화된, 아니 오히려 경제위기를 받고 있는 상황 속에서는 증가세가 유지되기 어려울 것을 예상할 수 있겠다. 결국 컴퓨터에 기반한 뉴미디어에 대비하여 기존의 매체인 지상파 중심의 TV방송의 이용시간은 점차 줄어들 가능성이 높겠다. 뉴미디어와 기존 매체와의 관계에서 전반적인 매체이용의 한정성 때문에 생기는 경쟁관계를 중시해야하는 것은 방송매체의 경우에도 마찬가지인 것이다.

한편 미디어에 대한 수용자들의 소비 수요를 알기 위해서는 매체에 대한 지출양상을 살펴야 하며 특히 새로운 미디어의 도래와 그 정착가능성은 미디어 지출에 있어서의 상대적 불변성 여부를 예상해 볼 필요가 있다.

최근의 보고서에 의하면 현재까지의 통계를 종합한 장기결과로는 비디오와 음반, 영상 및 음향기기를 제외하고는 상대적 불변가설이 입증되었다고 한다. 또한 예외적이었던 비디오와 음반, 영상 등도 1980년대 이후에는 소득에 비해 느리게 증가하고 있고, 광고에 대한 지출도 1996년 3/4분기부터는 오히려 소득증가의 속도보다 늦춰지고 있음을 보여준다.

결국 우리의 경우에도 미디어간의 대체성은 존재하는 것으로 보여지며 비록 현재에 국한된 것일 수 있으나 경제위기와 함께 미디어산업 전반이 우리 경제에서 차지하는 비중마저 감소하는 추세까지 예상할 수 있다. 따라서 방송․통신 융합기술에 기반하여 새로이 시장에 진출하는 뉴미디어 서비스는 기존의 전체 미디어들의 수요에 덧붙여 새로운 수요를 창출하기보다는 미디어 산업 전반의 수요는 확정적인 가운데서 기존의 매체들의 몫을 잠식하는 형태로 자신들의 소비기반을 만든다고 예상하여야 할 것이다.

(2) 방송․통신 융합서비스의 도래와 수용자의 수용성

현재와 같은 아날로그 지상파방송과 PC에 기반한 뉴미디어의 대비를 통한 수용자의 행태분석은 가까운 미래의 방송․통신 융합의 흐름이라는 변수를 고려해야 하는데 이것은 말 그대로 수용자에게는 방송과 통신영역 모두에서의 뉴미디어의 출현이며 기존서비스의 확대발전이기도 하다.

최근 실시된 방송․통신 융합서비스에 대한 수용자의 인지도 및 수용성 조사에 의하면 의외로 디지털 지상파 TV나 디지털 위성 TV와 같은 방송영역의 뉴미디어에 대한 인지도 및 수용성이 낮음을 알 수 있다. 반면 초고속 정보통신서비스는 양자가 모두 높았고, VOD나 케이블TV망을 이용한 인터넷 서비스와 같이 방송 혹은 방송․통신망을 이용한 융합서비스는 수용성이 높았으며, 인터넷 방송 및 인터넷 TV는 수용자의 인지도가 높은 대신 수용성은 떨어지는 편으로 나타났다.

<표 9> 뉴미디어의 인지도 및 수용도

		인지도
		높음	낮음
수용성	높음	<유형 1>  초고속 정보통신서비스	<유형 2> VOD, 케이블TV망을 이용한 인터넷 접속서비스
	낮음	<유형 3> 인터넷망을 이용한 음성전화 서비스, 인터넷방송, 인터넷TV	<유형 4> 디지털위성TV, 케이블TV망을 이용한 음성전화서비스, 디지털지상파TV

* 서울대학교 언론정보연구소, 통신․방송 융합에 대한 인지도 및 수용성 조사연      구, 1998, p.84.

따라서 앞의 TV 시청시간의 추이에 대한 분석과 관련시켜 보면 방송영역의 뉴미디어라 할 디지털 TV 등에 있어서는 지금 현재는 수용자의 이용이 크게 증가할 것으로 기대하기는 어렵다고 하겠다. 그보다는 PC를 기본환경으로 하는 뉴미디어의 수요가 더 크리라고 보는 것이 가능할 것이다. 특히 방송․통신 융합서비스의 단말기에 대한 선호도도 TV보다는 PC쪽이 더 높은 것으로 나타났다. 물론 이 조사가 PC통신 이용자를 대상으로 한데서 오는 편차를 감안해야겠지만 PC의 보급이 대중화되는 현상 속에서 시사점이 크다고 하겠다.

즉 기술적으로 보다 우월한 영상과 음향을 제공하며 다양한 다채널을 보장함에도 불구하고 디지털화된 새로운 방송매체가 수월하게 시장에 자리잡을 수 있을 것으로 보기는 어렵다. 이미 디지털 지상파 방송을 시작한 미국의 경우에도 아직은 너무나 비싼 수상기가격과 디지털화된 방송 프로그램이 미비한 근본적인 문제로 인해 미약한 가입률을 보이고 있다. 이런 가운데서 기존의 방송 혹은 통신망을 이용해 양자의 장점을 구현하려 하는 융합서비스가 아직 서비스가 시작되지 않은 상황에서도 수용자들의 관심도가 높은 편임은 주목할 만하다.

특히 현재 급속히 증가하고 있는 인터넷서비스 이용자들이 접속시의 불안정성을 가장 불만스러워함을 감안하면 기존의 케이블TV망을 이용한 인터넷서비스의 초기 수용정도가 높을 것임을 알 수 있다. 또한 멀티미디어 시대의 중심적 가치인 다양한 욕구와 상호작용성을 구현할 수 있는 인터넷방송도 장래성이 밝다고 하겠다. 현재 우리나라에서도 20여개 이상의 독립 인터넷 방송국이 운영되고 있는 것으로 추산되며 지난 10월에는 9개 인터넷방송국이 모여 한국인터넷방송국네트워크(KWN)를 선보여, 인터넷 방송은 방송․통신 융합의 미디어 중에 비교적 빨리 본격적 모습을 드러내고 있다. 결국 단기간에 수요를 창출하는 것은 소비자들에게 있어 즉각적인 대체 가치를 갖는 서비스들이 행해졌을 때 가능한 것인데 인터넷방송과 같이 폭넓은 접근성과, 상호작용성을 가지고 기존의 매체로 포괄되지 못한 틈새(niche)를 파고든 융합형 서비스가 이를 구현해낼 가능성이 보이는 것이다.

(3) 디지털 다채널의 가능성과 실제 수용

후발 매체가 될 방송․통신 융합의 미디어들이 기존의 미디어에 비해 가질 비교 우위 중 대표적인 것인 다채널을 통한 다양한 패키지의 구성이다. 거꾸로 이를 통해 앞서 제기한 바와 같이 다양한 욕구를 가지고 주체적으로 정보를 받아들일 수용자들의 요구를 충족시키는 것이 필요하기도 하다. 그러나 경제적 여건과 채널을 채울 컨텐츠의 수급을 고려하면 적정한 채널규모의 산정이 선행되어야 한다. 특히 우리의 경우에는 적자산업으로 전락한 케이블TV라는 뼈아픈 실례를 가지고 있다.

적정 채널의 산정에 있어 이미 위에서 설명한 것과 같은 수용자의 매체 이용행태, 매체간의 경쟁과 전체 수요의 움직임과 같은 경제적 요인들의 고려이외에 덧붙이고자 하는 것은 다채널에 대한 수용의 문제이다. 방송․통신의 융합시대에는 거의 하루 24시간 동안 제공되는 시청각 서비스로 인해 개개인의 잠재적인 소비는 거의 포화상태에 도달하는 가운데서 시장의 매체들은 이용자들에게 더 많은 선택을 하도록 강요하게 될 개연성이 높다. 조만간 시작될 것으로 보이는 디지털 위성방송만 해도 약 200개 정도의 채널이 가능한 상황이다. 문제는 이러한 다채널이 그 경제적 수요는 차치하고라도 그것을 실제로 수용자들이 필요로 하며 소화시킬 수 있는지는 검증되지 않았다는 것이다.

일본의 위성방송인 JSkyB와 퍼펙 TV가 합병한 이유 중의 하나도 양 방송의 채널이 너무 과다해서 이들의 다채널이 소비자의 호응을 받지 못했기 때문이다. 가장 먼저 위성방송을 시작한 일본의 경우도 아직 틈새시장을 노린 소위 ‘매거진형’ 채널이 아직도 시청자들로부터 그다지 적극적으로 수용되지 못하고 있으며 각 방송사들의 통계에 의하면 대체로 개인들은 10-12개 정도의 채널 레퍼토리만을 가지고 있다고 한다.

수용자의 채널 수용정도 외에 기술적 영역에서는 수백개의 다채널 특히나 다매체의 형태로 동시에 제공될 서비스에서 각 개인의 선택을 가능하게 할 ‘장치’가 필요요건이 될 것이다. 위성방송의 경우에도 각 방송사가 제각기 다른 수신장치를 제공해왔으나 이제는 set-top box 형태의 공동수신장치 개발이 진행되고 있으며 이 채널들에 대한 네비게이터 시스템도 연구되고 있다. 이러한 노력은 기술적으로 실제하게 되는 다채널과 그 수용이 별개라는 점을 다시 보여주는 것이며 앞으로의 방송․통신 융합 미디어의 개발에서 주력해야할 분야는 수용자의 접근과 선택을 보장할 인터페이스 기술임을 나타내 주는 것이다.

2) 수용자의 복지

(1) 방송․통신 융합과 정보격차

디지털화된 방송․통신 융합서비스로 인한 다양한 정보들은 모든 사람들이 균등한 기회를 가지고 서비스에 접근할 수 있다는 조건하에서 미디어의 제공과 이용에 있어 다양성이 증진될 것으로 예측된다. 그러나 실제로는 경제적인 능력에 따라서 이용할 수 있는 서비스가 차별화되는 체계로의 진행임도 부인할 수 없다. 이러한 가운데서 자기에게 필요한 각종의 정보를 받아볼 수 있는 능력을 지닌 이들에게는 훌륭한 정보전달체계이겠지만 그렇지 않은 사람들에게는 가격차별화 체계를 통해 습득 가능한 정보가 제한되는 것이기도 하다.

다시 말해 다채널의 상황에서 이용의 복잡성이 증가하면 사회경제적인 지위가 높고 교육수준이 높은 사람들의 경우, 매체의 다양성을 십분 활용하여 이를 충분히 이용하는 반면, 나이가 많은 세대나 교육수준이 낮은 집단들 그리고 경제적 지위가 중하층인 사람들은 복잡해진 상황을 이해하지 못하거나 경제적인 이유로 접근자체가 차단되어 주어진 선택영역 내에서 극히 제한적인 일부만을 이용하게 된다. 그 결과 시청자들은 양분되고 이들 간의 격차는 점점 커지게 되는 것이다.

물론 전반적인 매체 사용료의 수준이 그렇게 높지 않은 가운데서 가격차별화의 원리가 적용되는 서비스체계는 종래 공공재적 성격이 강했던 정보들을 소비자들이 실제 느끼는 효용에 상응하는 가격을 적용토록 함으로써, 사회 전체적으로는 보다 많은 정보사용과 잉여창출을 낳는다고 볼 수 있다. 즉 시장의 원리가 적용되어 보다 효율적인 자원분배가 이루어지는 것이다.

그러나 이것은 다른 한편으론 경제적 부가 그렇듯 정보의 빈부격차 증대를 피하기 어려우며, 이 때문에 프로그램의 가치만큼 지불할 능력이 없는 수용자들과 시장의 작용 속에서 배제될 수 있는 계층의 이익에 대한 대안이 고려될 필요가 있다. 이 지점에서 주파수의 희소성이 사라진 디지털 다채널 시대에 공공방송이 존재해야 하는 당위가 존재한다. 방송에 대한 공영론과 시장주의의 해묵은 대립이 계속되어서는 안 되겠지만, 시장의 효율성이 방송의 영역을 포괄하는 가운데서도 공공서비스로서 방송에 대한 규제영역을 남기고 이를 뉴미디어 등의 상업적 서비스의 잉여의 일부를 통해 운영하려는 논의와 규제방안은 계속 연구되어야 할 것이다.

(2) 프라이버시권 보호

쌍방향성을 지닌 통합서비스가 발전하기 위해서는 이용자들에 대한 프라이버시가 적절히 보호되고, 특히 네트워크를 통해 전송되는 정보의 보안성이 유지돼야 한다.

특히 방송․통신 융합 기술은 각 개인의 정보에 대한 보호의 문제를 보다 절실하게 한다. 예를 들어  CATV망을 기반으로 한 쌍방향 통신에 의한 주문형 정보서비스, 홈뱅킹, 홈쇼핑, 여론조사 등은 그 수행과정에서 각 개인의 신상정보, 금전거래, 쇼핑습관, 방송시청습관, 개인의견정보 등이 부지불식간에 수집, 정리된다. 운영업자들은 이러한 정보를 가입자들이 원하지 않는 다양한 용도로 사용할 수 있으며, 이들이 보안상태가 부실하다면 다수의 접근이 가능한 네트워크 망에서 쉽게 유출․배포되는 일이 발생할 것이다.

이에 대해서는 첫째 적절한 법체계의 정비를 필요하다. 이를 통해 보호할 대상을 확정하고 그 보호절차와 처벌규정 등을 마련하는 작업이 이루어져야 할 것이다. 구체적으로는 먼저 개인정보보호의 범위, 정보 수집 및 처리의 원칙, 처벌규정 등을 규정해야 한다. 프라이버시 보호를 위한 각국인 여러 기관들이 제안한 원칙들을 살펴보면, 공통적으로 자료를 보관하는 기관은 그 정보에 관한 개인이 정보의 실체를 확인하고 수정할 수 있게 해야 한다는 개인참여의 원칙, 수집에 있어서의 제한 원칙, 이용 제한 원칙, 정보 보유 기관의 책임 원칙, 기관은 적절한 관리 정책을 가져야 한다는 정보 관리 원칙 등을 공통적으로 추출할 수 있다.

둘째로는 정보의 보안성을 위한 기술적 토대를 마련해야 한다. 디지털 서명과 암호화 등의 기술이 바로 그것인데 이것은 동시에 전자상거래의 필수적 기반으로 지적되고 있기도 하다. 각 사업자와 개인의 다양한 요구와 일치하고 국제적으로 이용 가능한 암호화 장치와 서비스에 대한 연구가 이루어져야 할 것이다.

(3) 음란물의 위해

방송․통신 융합 미디어의 콘텐트에 대한 규제는 예외적으로 행해져야 할 것이다. 그러나 어떤 매체를 통해 전달되든지 사회의 질서 및 미풍양속의 유지에 큰 위협이 될 음란물의 유통은 제한되어야 한다. 이것은 새로운 미디어기술이 제공할 접근성의 확대에 따라 더욱 절실해질 것이다. 인터넷 웹사이트 상에서 볼 수 있듯 새로운 미디어는 그 이용방식에 대한 사회적 규범의 미확립, 본격적 산업으로 발전되기까지 규제가 완화되는 점 때문에 반사회적 내용의 유통통로로 급속히 이용되는 경향이 있다. 이것은 기존 미디어에 비해 뉴미디어 기술이 가지는 융통성 때문에 더욱 증폭된다. 방송․통신의 융합과정도 예외는 아닐 것이어서 이에 대한 대비가 수용자 복지의 차원에서 시급히 요구된다.

여기서는 사회적으로 위해한 음란물을 어떤 범위에서 규정할 것인가와 그것에 대한 규제의 방법은 어떻게 이루어져야 할 것인가가 주요한 관건이 될 것이다.

먼저 규제 대상이 되는 음란물은 어디까지나 그 사회의 일반적 구성원들을 기준으로 수용자 중심적으로 규정되어야 한다. 사회적 시대적 가치관에 판별기준과 처벌 정도가 변하겠지만 언제나 정상적인 사고를 가진 보편적인 수용자 다수의 의견에 조응해야 할 것이며, 적정폭의 규제 틀을 유지해야 할 것이다.

또한 음란물의 규제정도는 매체에 따라서도 조정돼야 한다. 공중파 방송식의 엄격한 기준은 사용자의 인식을 통해 이루어지는 PPV서비스에까지 일률적으로 적용될 필요는 없다. 채널별 특성에 따라 각기 적정한 규제원칙이 차등 적용되어야 할 것이다. 또한 규제의 방식도 미국에서 시도된 V칩의 경우와 같이 보호자 등에게 더 큰 책임을 부과하는 타율적, 기술적 방식보다는 해당 산업 자율에 의한 자발적 내용 조정 형식이 더 바람직할 것으로 보인다. 어떤 것이든 영상물 등의 콘텐트 유통의 원활성을 해치지 않으면서도 청소년 등의 소수 취약 계층의 피해를 최소화하는 정책이 요구되는 것이다.

   ㅇ 문제점

      * 정보의 격차에 따른 사회계층의 분리정도 심화

      * 정보 및 자본의 집중에 따른 문화종속

      * 음란물 유통에 따른 공공성 침해

      * 통신의 자유제한

      * 등등

   ㅇ 법적인 문제

방송통신 융합서비스에 대한 적절한 법적 틀이 마련되지 않을 경우에 상법, 형법 들 일반법에의 적용이 불가피함에 따라서 이러한 경우 소비자의 권익이 다른 법에 의해 침해되는 부작용을 낳을 수 있다.   

IV. 디지털 시대의 새로운 규제 패러다임

1. 방송․통신 융합의 개념규정 및 쟁점

1) 전통적인 방송과 통신의 개념

기존에는 방송과 통신 각각의 고유한 특성에 근거하여 이를 구분하고 상이한 논리를 통해 각 영역을 독립적으로 규제하는 것이 가능했다. 이는 방송과 통신이 개념적으로 구분될 수 있다는 것을 의미하는데, 주요 국가들이 어떻게 이를 구분하고 정의하고 있는가를 법적 개념을 통해 살펴보면 다음과 같다.

우선, 미국의 경우에는 통신법에 근거하여 ‘방송’, ‘무선커뮤니케이션’, ‘유선커뮤니케이션’의 3가지 유형으로 방송과 통신을 규정하고 있다. 여기에서 ‘방송’은 “공중이 직접 혹은 중계국의 중계를 통하여 공중에 의해 수신되는 것을 목적으로 하는 무선통신의 송신”(통신법 제3조)으로 개념을 정의하고 있으며, 통신을 다시 전송방법에 따라 유․무선의 두 개 유형으로 구분하고 있는 바, ‘무선커뮤니케이션’은 “글, 신호, 기호, 회화 그리고 모든 종류의 소리를 무선으로 전송하는 것”(통신법 제1조), 그리고 ‘유선커뮤니케이션’은 “글, 신호, 기호, 회화 그리고 모든 종류의 소리를 전선이나 케이블 혹은 통신의 발신지와 수신지를 연결하는 기타의 장비나 시설을 이용하여 전달하는 것”(통신법 제1조)으로 구분하고 있다.

일본의 경우에는 크게 ‘방송’과 ‘전기통신’의 두 영역으로 구분하고 있는 바, “공중에 의해 직접 수신되는 것을 목적으로 하는 무선통신의 송신”(방송법 제2조, 전파법 제5조)을 ‘방송’으로, 그리고 “유선, 무선 및 전자적 방식에 의해 부호, 음향 또는 영상을 보내고 전달, 수신하는 것”(전기통신사업법 제2조)을 ‘전기통신’으로 규정하고 있다.

영국도 일본의 경우와 유사하게 방송과 통신을 각각 ‘방송’ 및 ‘전기통신서비스’의 두 가지 영역으로 구분하고 있다. 다만 일본에 비해 좀더 구체적으로 각각의 영역을 규정하고 있는데, ‘방송’은 “음향의 수신을 위한 라디오 방식과 영상의 일반수신을 위한 텔레비전 방식을 병용한 무선통신”(특허장 제2조)이라고 정의하고 있으며, ‘전기통신서비스’는 “전기통신시스템으로 연결, 음악, 다른 음성, 영상 이미지, 기타 인간과 인간, 사물과 사물, 사물과 인간간에 통지되는 영상과 음성 이외의 신호, 기구나 기계의 작동이나 통제를 위해 서비스되는 신호를 전달하는 것과 그러한 서비스와 관련 디렉토리 서비스, 그리고 전기통신시스템과의 접속되는 기구의 재배치, 철거, 운반, 대체, 설치, 보수, 유지를 포함”(전기통신법 제4조)하는 것으로 규정하고 있다.

<표 10> 주요국의 방송․통신의 법적 구분

국 가	방송과 통신의 구분	관 련 법
미 국	방송	통신법 제3조
	무선커뮤니케이션	통신법 제1조
	유선커뮤니케이션	통신법 제1조
일 본	방송	방송법 제2조, 전파법 제5조
	전기통신	전기통신사업법 제2조
영 국	방송	특허장 제2조
	전기통신서비스	전기통신법 제4조
프랑스	방송시청각커뮤니케이션
	시청각커뮤니케이션
	전기통신	전기통신법 L.32

끝으로 프랑스의 경우에는 ‘방송시청각커뮤니케이션’, ‘시청각커뮤니케이션’, ‘전기통신’의 세 영역으로 방송과 통신을 규정하고 있다. ‘방송시청각커뮤니케이션’은 “지상파 혹은 공중에 의해 직접 수신되는 것을 목적으로 하는 시청각통신서비스의 무선송신”을 의미하며, ‘시청각커뮤니케이션’은 “텔레커뮤니케이션 중 사신(私信)을 제외한 공적인 정보전달”로 정의되는데, 여기에서 사신(私信)은 특정자로의 통신으로 비밀이 요구되는 것을 말한다. 그리고 ‘전기통신’은 “전선, 빛 전파, 기타 전자기적 시스템을 통하여 부호, 신호, 문언, 영상, 음향 또는 여타 정보들을 송신, 수신 또는 전송하는 것”(전기통신법 L.32)으로 정의되고 있다.

이와 같이 방송과 통신은 전통적인 개념정의에 따라 각기 상이하게 규정되어 왔다. 그러나 급속한 기술의 발전에 힘입어 통신의 방식을 통한 개별화된 방송, 예를 들면 폐쇄회로 방송, 페이퍼뷰, VOD 등이 출현함에 따라 “방송은 공익을 위한 희소한 자원이기 때문에 규제를 받아야 한다”는 전통적인 방송관의 입지가 점차 좁아지고 있다. 따라서 융합형 서비스에 대한 법과 제도는 통신과 방송 각 분야에서 시행되어 온 각종 법리 및 원칙들과 상충하고 있다. 즉, 통신에 있어서 인정되어 온 국민의 개별적 자유권(표현의 자유 등)과 사회 전체에 대한 의무(방송의 공공성 의무 등)간의 충돌이 일어나고 있다는 것이다. 이에 개별적 자유권과 전체에 대한 의무간의 조화에 기초한 법, 제도가 수립되는 것이 법의 일반적 형성 과정에서 볼 때 자연적인 수순이라고 볼 수 있으나, 그러한 절충적 과정을 무시한 규제정책이 강한 저항에 부딪치고 있는 사례를 해외 판례라던가 각종 사건에서 흔히 볼 수 있는 것이 현실이다.

그러므로 국민의 표현의 자유를 인정하되 그 자유는 타인의 자유 내지는 다른 권익을 침해하지 않아야 한다는 원칙에 기초하고, 그러한 자유의 허용 범위와 그러한 자유로부터 보호받을 권리를 갖는 것은 무엇인가를 정하는 것이 요구된다. 다시 말해서 이 새로운 규제원칙은 불특정 다수에 대한 송신이라는 전통적인 방송의 정보유통 양식이 방송과 통신의 융합으로 모호해지고 있는 단계임을 감안하여 정보유통 양식 이외에 ‘개별서비스가 갖는 사회적 영향력’, ‘해당서비스로부터 공중이 보호받을 필요가 있는지 여부’, 그리고 ‘송신자가 불특정 다수에게 자신의 의사 또는 사상을 전달하려는 의도가 얼마나 명백하고 강한가’ 등을 추가적으로 검토해야 한다는 것이다.

좀 더 구체적으로 설명하면, 첫째, 통신의 자유 차원에서 규제되는 융합형 서비스가 불특정 다수에게 영향을 주는 경우, 그 영향의 정도가 강하다고 해서 그것을 방송으로 정의하는 것이 바람직한가, 아니면 다른 요소도 고려하여야 하는가의 문제를 검토할 필요가 있다.

둘째, 타인의 자유로운 통신 내용으로부터 보호받을 수 있는 개인의 권익 등이 어떠한 경우에도 공공의 이익과 동등하게 취급받을 수 있는가의 문제이다. 예컨대, 불공정한 보도라던가 미풍양속에 반하는 프로그램의 방송으로부터 공중은 보호받을 권리를 인정받고 있으나 선거유세전화, 팩시밀리에 의한 선전, PC통신에서의 공지사항란에 게시된 정보 중 어떠한 것이 공공의 이익에 반하는 것인가에 대한 정의는 명확하지 않다. 현재 우리나라에서는 이러한 통신에 대해서는 불온전 통신의 금지에 관한 전기통신사업법의 규정이 우선적으로 적용 타당성을 갖는다고 보고 있다. 이러한 점에서 그러한 통신을 방송으로 취급하려는 시도에 대해서는 아직까지 사회적 합의 수준이 낮다고 볼 수 있다. 예컨대, 15대 국회의원 선거유세 기간 중 특정 후보를 비방한 PC통신 게시란의 게재자가 선거법 위반으로 고발되었으나, 방송법에 따라 그 제재가 논의되지는 않았다.

셋째, 송신자가 불특정 다수에게 자신의 의사 또는 사상을 전달하려는 의도가 얼마나 명백하고 강한 것인가에 대한 문제이다. 예를 들어, PC 통신에서 공지사항란에 자신의 의사 또는 어떤 정치적 견해 등을 게시하는 경우, 그 게시자는 공지사항란 서비스를 열람하는 이용자가 한정된 숫자라는 점을 인식하고 있으며, 따라서 그의 행위는 분명히 불특정 다수를 향한 방송과는 다른 것이다. 또한 가정에서 TV를 시청하는 수신자를 인식하는 방송사업자와 도심 건물 옥상의 전광판 사업자의 의도간에는 분명한 차이가 있다. 이와 유사한 논리는 인터넷에서의 음란 통신을 금지하고 있는 1996년 미국 통신품위법의 집행 중지를 요구하는 각종 사회 단체의 항의문에서도 나타나고 있다. 즉 인터넷에서는 통신 이용자가 자신의 의사에 의해서 특정 분야를 지정해야만 어떤 정보를 보거나 취득할 수 있다는 점에서 인터넷은 방송과는 다르다는 논리가 강조되고 있는 것이다.

2) 쟁점

융합은 복잡한 문제이다. 그러나 현재로서는 융합의 간략한 정의를 내리는 것은 물론, 융합이 우리를 어디로 이끄는가 그리고 관련 문제들이 무엇인가라는 질문에 대한 명쾌한 답을 제공하는 것은 전적으로 불가능하다. 그러나 지금까지 이 문제에 관한 논의들 가운데 쟁점이 되는 문제들은 다음과 같은 것들이다.

첫째, 과연 기술적으로 모든 것이 가능한가하는 문제이다. 이러한 문제를 제기하게 하는 본적인 이유는 매체의 디지털화 현상이라고 할 수 있다. 즉, 모든 커뮤니케이션 매체는 디지털화될 것이고 이것은 매체들간의 물리적/물질적 구분을 모호하게 만들게 되는데, 이것은 모든 전송설비(광섬유, 동선, 동축, 스펙트럼..)가 운송수단이 될 수 있기 때문이다.

둘째, 새로운 커뮤니케이션 질서는 전적으로 불분명한가에 대한 문제이다. 이 문제를 회의적인 시각으로 바라보는 관점에서는 기껏해야 우리는 새로운 커뮤니케이션 질서가 더 나은 사회와 더 나은 경제적 번영을 가져오기를 바랄 수 있을 뿐이라고 말한다.

셋째, 관련된 주요 행위자들(전송업자, 소프트웨어 산업, 미디어 제작자와 이용자)의 행위는 범주화하기 어렵고 예측불가능한가의 문제이다. 현상이 불분명한 상태에서 응집력있는 정책유형들은 검토되기 어렵다.

넷째, 규제의 문제들은 방대하고 새로운 접근방법을 필요로 하는가 하는 문제이다. 이러한 문제들의 범위는 데이터 보호(멀티 미디어에서 누가 무엇을 소유하는가?), 전반적인 법률들에 대한 존중(주문형 비디오를 통해 포르노 영화를 제공한다면?), 집중과 합병 문제들로부터, 매스 미디어가 무엇인가를 어떻게 정의할 것인가(페이퍼뷰 환경에서 방송은 무엇인가)의 문제들에까지 이른다.

이 모든 것을 가정할 때, 누구나 혼돈 이론(chaos theory)을 현재 진행되고 있는 것들에 대한 최종 권고와 가능한 설명으로 제시하고자 하는 유혹을 받게 된다. 그러나, 융합 그리고 관련 문제들이 이해 불가능하며 그것을 단지 블랙홀로서만 볼 수 있다고는 생각하지 않는다. 반대로, 한편으로는 커뮤니케이션 인프라스트럭처 개발과 관련한 과거의 경험을, 그리고 다른 한편으로는 커뮤니케이션 미디어/기술의 역학관계를 조망하는 것이 이 문제를 보다 명료하게 전망하고 이 분야에서의 좋은 정책을 위해 꼭 필요한 몇몇 원칙들을 형성하도록 도울 수 있을 것이다.

3) 융합의 요소들

기본적으로 융합은 커뮤니케이션의 두 영역을 다룬다.

컴퓨터화 덕분에 이 두 영역은 합쳐질 수 있다. 이것은 세 가지 수준에서 발생한다.

<표 11> 융합의 두 영역

구  분	통신	방송
서비스	전화 데이터	라디오/TV
패턴	일대일/개인	일대다/대중
시간 지체	자유	송신자에 의해 고정
재정	신청, 개인, 이용	광고/면허, 집합적
규제	커뮤니케이션의 자유	내용 규제
인식	경제학적으로 인식됨	문화로 인식됨
산업	전기통신 운영자	방송 기관

(1) 서비스

기본적으로 융합은 특정 운송수단 상에서 모든 유형의 현존 서비스(전화, TV) 또는 새로운 통신(caller ID) 또는 TV 서비스(주문형 비디오), 또는 양자의 혼합(화상 회의, 홈쇼핑)을 가능하게 한다. 그러나 이러한 시장들의 대다수가 이미 존재하는 상황에서, 최초로 발생할 수 있는 경우는 통신 회사들이 방송 서비스들을 제공하면서 사업을 시작하고 그리고 그 역의 경우이다. 좀 더 구체적으로 방송 시장은 주문형 비디오, 협송, 폐쇄 이용자 TV 등의 새로운 서비스를 개발할 즉각적인 성장 잠재력을 가진 시장으로 간주된다. 많은 분석가들은 상이한 네트워크들(케이블, 전화 등)간의 경쟁의 결과는 주문형 비디오에 의해 결정될 것이라고 주장한다.

(2) 기술적/네트워크의 수준

융합은 (내용의) 디지털화 그리고 (전송을 위한) 압축에 의해 가능해진다. 그 결과 거의 모든 내용은, 지점 A에서 어떤 지점 B로든, 생각할 수 있는 어떤 물리적 통로(전화, 케이블, 광섬유, 무선)를 통해서든, 전달될 수 있고 아니면 가까운 미래에 그렇게 될 것이다. 현존하는 모든 커뮤니케이션 인프라스트럭처들이 목소리, 데이터 그리고 그림들을 상호작용 방식으로 통합할 수 있을 것이다. 그리고 저작권, 지적 재산권 등의 문제 등은 외형상 해결할 수 없는 문제처럼 보인다.

최종적인 기술적 융합의 꿈은 가정에까지 연결되는 광섬유를 포함해 왔는데, 그 이유는 광섬유의 무제한적 용량 때문이다. 이것은 RACE(Research on Advanced Communication Experiments: 하나는 모든 커뮤니케이션 서비스를 제공하는 유럽의 ISDN 네트워크를 통합했다)의 초기 생각이었다. 그러나 몇몇 선택된 실험을 제외하고, 이것은 아직 실현되지 못하고 있다.

광대역에 대한 상이한 시나리오들이 현재 존재한다.

․FTTH/ISDN(가정까지의 광섬유/통합 디지털 네트워크 서비스)

․현존 네트워크들(전화와 케이블)의 업그레이드

․새로운 전송수단들(예, spectrum)의 이용

많은 분석가들은 (케이블과 전화의) 침체된 투자 수준과 ISDN에 드는 지나치게 높은 비용(Nippon TT는 2015년까지 FTTH를 이루기 위한 3천 6백억 달러의 계획을 포기했다) 때문에, 두번째 시나리오가 향후 지배적일 것이라고 믿고 있다. 중요한 것은 네트워크의 용량이 점점 더 무의미해지고(네트워크를 건설하는데 가장 많은 비용이 든다), 그리고 가격책정에 근거한 비용은 산정하기가 매우 어렵다는 것이다. 이것은 본질적인 문제이며 이용자들과 구체적으로 관련을 맺을 것이다. 만약 이용자가 한편의 영화(주문형 비디오)를 대여하기 위해 이천원을 지불한다면 그는 그의 네트워크를 두 시간 이용할 것이다. 이것이 이천원으로 같은 네트워크 상에서 두 시간 동안 전화를 사용할 수 있다는 것을 의미하는가?

미디어와 관련해서는, 매스 미디어의 생산비용은 앞에서 언급한 디지털화로 인해 극적으로 떨어질 것으로 기대된다. 결국, 경계를 초월한 데이터 흐름의 가능성이 무한함에 따라, 지리적 경계들은 무의미하다. 미국의 주문형 비디오 서비스에 전화를 걸어 그것을 유럽에서 보는 것은 기술적으로 완벽히 가능하다.

(3) 관련 사업자들

융합의 범위에 들어가는 행위자들에는 케이블, 위성, 그리고 가스와 상수도, 철도, 전력 공급자들처럼 공중 설비 영역에서의 잠재력있는 모든 운영자들과 소프트웨어 회사들, 방송, 영화, 출판 등의 미디어 내용 산업들, TV 또는 비디오게임과 관련된 소비 전자공학, 그리고 컴퓨터 제조업체들이 포함된다. 여기에서 가장 중요한 행위자들을 말하기는 어렵지만, 전송업자로서의 통신 회사들과 내용 공급자로서의 방송 산업이 융합의 핵심에 위치한다고 말할 수 있다.

4) 융합의 가능한 결과

(1) 사업자들과 관련한 융합의 결과

방송․통신 융합에서 중요한 한 요소는 사업자라고 할 수 있다. 전송사업자로서의 통신회사, 내용의 공급자로서의 방송산업이 핵심을 이루게 되는 것이다. 이는 특히 방송이나 통신 각각의 전통적인 특성이 점차 약화되면서 각 사업의 경제주체가 융합됨을 의미한다. 사업자들과 관련한 융합은 영국에서 미국의 케이블과 통신 운영자들이 케이블에 참여하면서 영국 통신 사업에 진입하게 되는 예에서 한 유형을 찾아볼 수 있다. 이에 따라 소수 독점 커뮤니케이션 복합기업 출현이나 통신, 케이블, 소프트웨어, 가전제품 그리고 내용 제작자들의 상호연계가 복합적으로 이루어지게 되는 것이다.

이러한 상황에서 주요 쟁점으로 떠오르는 것은 새로운 진입자의 보호와 지배적 독점사업자의 규제와 관련된 문제이며 멀티미디어 그룹의 형성에 따른 다원주의와 다양성에 대한 구체적인 정책과 관련한 구체적 문제 제기가 가능한 것이다. 특히 방송통신 융합의 과정에서 대표작인 새로운 서비스로 생각되는 VOD 시장 관련해서는 하부구조 수준에서의 경쟁의 결과 때문에 중요한 사항이 되고 있으며 이 시장을 통제하는 사람이 경쟁에서 승리하는 것으로 보고 있다. 그러한 예로서는 미국의 경우 가능한 한 많은 행위자들이 영화와 방송 부문과의 전략적 동맹을 맺고 있으며 아주 짧은 기간 동안에 이 분야에서의 합병(통신-케이블-방송)을 기대하고 있다. 또한 통신회사-케이블 방송간 경쟁의 경우) 교차 보조(Cross subsidisation) 문제 역시 사업자간의 융합 상황에서 보다 신중히 고려해야 할 문제로 떠오르고 있다. 이러한 정책적인 문제는 특히 방송의 경우 재정적 지원과도 연결된다. 이는 새로운 서비스 제공에 따른 다양한 사업자가 어떻게 광고가 분할된 시장에 대응할 것이며 충분한 광고 수입이 가능한지의 문제부터 백만 명을 대상으로 하건 단 한 명을 대상으로 하건 TV프로그램 제작은 똑같은 투자를 필요로 하는 특수한 TV의 경제학에 대한 고려가 함께 되어야 하는 문제인 것이다.

(2) 새로운 서비스의 유용성 및 요구에 대한 질문과 관련한 융합의 결과

비록 방송통신 융합 환경에서 기술적인 진보에 따라 새로운 서비스들이 가능하다 하더라도 가까운 미래에 폭발적인 수요가 있을 것이라고 믿을 만한 근거는 없는 것이 사실이다. 또한 소비자들이 그들이 이미 소유하고 있는 것에 비용을 지불할 것인가라는 문제도 제기될 수 있다. VCR의 성공이 한 예가 될 수 있는데 사실 VCR은 방송에 도전하는 것이 아니라 영화에 대항하는 것이었다. 우리나라의 경우 케이블TV도 한 예가 될 수 있을 것이다. 방송에 있어서 다매체 다채널에 따른 다양한 서비스의 경우 우리나라의 시장규모는 특화된 TV를 허용할 정도로 충분히 큰가라는 의문 역시 제기할 수 있을 것이다. 이와 관련해서 시청자가 어떻게 100개 이상의 채널들 가운데 하나를 선택할 것인가라는 점도 문제가 되는데 이는 그 많은 프로그램의 제공 상황에서 채널을 선택할 수 있는 선택을 위한 네비게이터 시스템 제공 여부와도 밀접한 관계가 있다.

그러나 무엇보다도 중요한 것은 비록 다양한 새로운 서비스들이 융합된 여러 경로로 제공된다 하더라도 정보 미디어의 채택과정 또는 새로운 통신서비스들의 경직성은 여전 할 것이며 전통적 미디어들간의 분명한 차이는 존재한다는 사실이다. .

이에 따라 급진적인 새로운 커뮤니케이션 기술들은 보다 많은 시간, 사회적 실험, 세심한 조직적 계획 등을 필요로 한다. 만약 그렇지 못하다면 그 기술들은 실패할 것이다. 또한 단기간에 수요를 창출하는 것은 사업 또는 소비자들에게 있어 즉각적인 대체가치를 갖는 서비스들이 행해졌을 때이며 장기간 동안 그리고 많은 사회적 기술들과 결합될 때에만 급진적인 새로운 서비스들이 의미를 갖게 되는 것이다. 이와 함께 새로운 서비스를 제공하는 측에서는 새로운 서비스에 대한 태도, 선택 기준, 이용하고자하는 욕구 등 이용자들의 행동에 대한 지식이 필수적이다.

2. 방송․통신 융합 관련 규제 현황: 미국과 유럽의 사례

우선, 미국의 경우는 그 어느 때 보다도 그들의 영상 산업과 공공 영역의 힘을 정보사회의 틀 속에서 키워나가는 정책을 수행하고 있다. 유럽연합은 미국에 뒤이어 새로운 경향 속에서 주도권을 확보하기 위하여 움직이고 있으며, 이에 비해 프랑스의 경우는 유럽에 속해 있으면서도 나름대로는 공공정책에 무게를 두는 경향으로 비친다.

1)미국

ㅇ 경제발전의 원동력과 혁신적 사회정책

1994년 초, 미국은 NII(National Information Infra Structure)로 불리우는 정보고속도로 정책을 천명하였다. 미국은 이 정책을 장래 국가경제를 활성화하는 원동력으로서 뿐만 아니라 혁신적인 사회정책으로 생각하고 추진하고 있다. 단기적으로는 현재 전화가 목소리를 전달하듯이 영상을 그같이 쉽게 전달하는 것을 목표로 삼고 있다.

미국의 이 같은 네트워크와 새로운 서비스에 대한 야심에 찬 계획은 연관부문의 사업활동에 해당되고 있는 규제의 변화와 함께 교육 및 국민건강이라는 복지정책으로 이어지고 있다.

  

ㅇ 방송 및 통신 부문에 대한 규제의 역사

우선, 방송․통신의 융합 현상이 있기 전 미국에서 각 부문에 대한 규제를 어떻게 수행해왔는가와 관련하여 그 역사적 배경을 살펴보도록 하겠다.

1927년 무선라디오법:

1927년에 탄생한 무선라디오법(Radio Act of 1927)에서는, 전파자원은 개인이 소유할 수 없으며, 공공의 이익(public interest)에 따라 배분되어야 하는 것임을 분명히 하였다. 즉 전파 자원의 사용은 일종의 특권(privilege)인 만큼 방송국은 이에 따른 상응하는 공공의 의무를 진다는 것을 명시하였다는 점에서 이후의 방송 규제 모델을 제시하였다고 볼 수 있다.

한편, 무선라디오법의 제정은 허가권(licensing power)을 행사하는 기구로서 FCC(Federal Communications Commission)의 전신인 FRC(Federal Radio Commission)를 설립하는 계기를 마련하였다. FRC는 한정된 주파수 자원의 배분 및 방송국 운영 관리 등을 주로 담당하였다.

1927년의 무선법은 또한 벨 전화회사의 무선 분야(라디오 방송)에 대한 사업 참여를 우려한 나머지 방송 전파의 독점 금지를 내세워 전화사업과 방송사업의 겸영을 금지하는 내용도 담고 있었다. 그러나 이미 벨 전화회사와 무선 분야의 선두주자였던 RCA간의 협정에 의해 시장과 지역의 분할이 이루어진 뒤 의회가 이를 승인하는 식으로 이루어진 것이기 때문에 1927년의 무선법은 전화시장에 대한 영향력을 거의 행사할 수가 없었다.

1934년 통신법:

1934년 6월에 탄생한 통신법(Communications Act of 1934)에 와서는 사정이 많이 달라지게 된다. 특히 전화 사업의 자연적 독점이 불가피함을 전제로 독점적 사업자는 ‘공정하고 합리적인(just and reasonable)' 가격에 모든 사람에 대한 서비스 제공의무(보편적 서비스)가 있고, 새로운 사업자의 참여는 ’공공의 편의와 필요성(public convenience and necessity)'이 있을 때에만 허용됨을 밝혔을 뿐만 아니라, 독점적 사업자는 FCC가 ‘공익에 비추어 필요하고 바람직하다고(necessary or desirable in the public interest)’ 인정될 때에는 신규 사업자에게 상호접속을 할 수 있게 해주도록 규정하고 있다는 점에서 향후 규제법의 중요한 모델을 제시한 셈이었다.

전화서비스의 독점적 제공을 당연시하는 원칙에 기초하여 만들어진 독점적 사업자 대 신규 사업자의 규제 구도는 결국 보편적 서비스(universal service)의 확보와 이를 위한 요금 규제 등을 FCC의 최대 업무로 설정하게 되었다.

1996년 통신법(Telecommunications Act of 1996):

1996년 2월 최종 인준되어 법적 효력을 발생하게 된 새로운 통신법은, 방송서비스와 통신서비스를 구분하고 연방정부와 주정부의 소관 구분을 규정했던 1934년 통신법을 62년만에 대폭 개정함으로써 통신․방송 융합을 촉진하는 정책을 취하게 되었다. ‘커뮤니케이션’에서 ‘텔레커뮤니케이션’으로 바뀐 법명의 변화에서 시사하는 바와 같이 개정된 통신법은 첨단 통신․방송 기술의 사용에 대한 법적 규제 근거를 마련하였다. 그 내용을 살펴보면 다음과 같다.

1996년 통신법은 크게 시장진입규제 완화 및 다른 시장 사업자간 상호진입 허용 등으로 특징 지워진다. 특히, 다른 시장 사업자간 상호진입 허용은 통신과 방송의 융합을 위한 제도적 기반을 마련하였다는 차원에서 큰 의미를 지닌다.

1996년 2월에 통과된 통신법(Telecommunications Act)에서는 케이블TV와 전화서비스로 구분해 왔던 영상서비스와 통신서비스 시장의 진입장벽을 허무는 계기를 마련하였다. 이는 케이블TV 회사의 시내전화서비스 제공과 시내전화회사의 케이블TV 서비스 제공을 허용하고 있다는 데에서 뚜렷이 나타나고 있다. 구체적으로 말하면, 지역 전화회사가 케이블TV 프로그램을 제공할 수 있게 되었고, 전화선이나 위성 등의 다른 매체를 통해 비디오 서비스를 제공하는 것도 허용하고 있다. 전화회사는 나아가 일반 케이블TV 포함, 새로 도입된 OVS(Open Video System), 무선케이블 시스템, 일반전화사업 등 무려 4가지 서비스를 할 수 있게끔 허용되었다. 또한 케이블 사업자도 지역전화사업자와 상호접속협정 체결을 할 수 있게끔 되어 별도의 허가 없이도 전화 및 기타 서비스를 제공하는 것이 가능해졌다. 그러나 각 영업자는 자신의 영업지역 내에서 서로의 경영 소유권을 10% 이상 획득할 수는 없다고 규정하였다. 또한 케이블TV 사업자가 통신서비스를 제공하는 경우에 지역정부로부터 통신 서비스 제공을 위한 사업권을 얻을 필요는 없게 되었다. 한편, 지역정부가 케이블TV 사업자의 통신서비스를 금지하거나 제약하는 어떤 규제도 가할 수 없다고 명시하였다.

방송 부문에서도 산업 및 서비스 소유권 규제를 상당부분 완화하였다. 특히 AM, FM라디오 방송국과 TV 방송국의 경우 소유의 상한선을 없애는 동시에 한 회사가 소유할 수 있는 TV 방송국의 수를 미국 전체 시청자의 35%를 커버하는 범위로 확대함으로써(현재는 25%) 방송에 대한 소유 규제를 완화하였다. 또한, 일지역 일매체 소유규정(한 지역에서 라디오, TV방송사를 동시에 소유할 수 없도록 규제)에 대해서도 예외를 허용하여 전미 50위안에 포함되는 대규모 지역에 한해서 동시소유를 허용하였고, 방송국과 케이블 시스템을 일개 사업자가 동시에 소유할 수 있도록 규정하였다. 참여의 형평성을 구현하기 위하여 계열사가 아닌 방송국이 케이블 시스템의 채널 배정과 관련하여 차별적인 대우를 받지 않도록 조항을 개정하기도 하였다.

위와 같은 방송, 통신 부문에 대한 정책 방향을 고려할 때, 1996년 통신법을 계기로 하여 향후 방송사업자 및 통신사업자간 합병이나 제휴가 활발하게 진행될 것이며, 그 결과 산업적 경쟁은 더욱 치열한 양상으로 진행되리라 전망된다.

이러한 경쟁의 활성화가 가져올 결과와 관련, 일부에서는 1996년 통신법이 즉각적인 경쟁을 낳을 것이며, 다수의 통신 회사들이 타 시장 영역에 진입할 것이라고 예측하고 있다. 이러한 현상은 적어도 아직까지는 나타나고 있지 않지만, 1996년 통신법을 통하여 경쟁이 급격히 증가하리라는 것만큼은 전망이 가능하다.

규제의 주체: 정부와 FCC

미국에서의 커뮤니케이션에 대한 규제는 전적으로 중앙집중적인 형태에 기반을 두어 이루어지고 있지는 않다. 중앙정부적 차원 못지 않게 주정부 차원에서 담당하고 있는 역할이 중요하다. 이와 더불어 방송, 통신 부문에 대한 규제에서 핵심적인 역할을 맡고 있는 FCC 또한 빼놓을 수 없을 것이다.

과거, 미국 정부가 국가적 차원에서 커뮤니케이션 산업을 규제하기 시작했을 때에는 독점적 운영자들의 세상과도 다름없었다. 이들은 위원회와 주정부, 그리고 지역정부에 의해 부과된 규칙에 의거하여 행동하는 한 법적 보호를 받으며 안락을 누릴 수 있었다. 경쟁자들은 그들의 독점 시장에 함부로 침입해 들어올 수 없었다.

그러나 오늘날 위성 및 무선통신, 디지털 부문에서의 획기적인 기술 발전에 힘입어 신생 경쟁자들이 다수 출현하였고 사업환경 역시 변화를 면치 못하게 될 만큼 미국 정부 및 FCC의 규제의 틀에도 상당 부분 수정이 가해지게 되었다.

특히, 미국에서 방송․통신 융합에 대한 규제의 흐름에 큰 획을 긋는 계기를 마련하였다고 볼 수 있는 1996년 통신법은 기존의 방송, 통신 부문에 대한 규제의 주체였던 정부와 FCC의 정책 방향 변화에도 많은 영향을 미치게 되었음은 어렵지 않게 예상할 수 있다. 특히 경쟁의 활성화에 대한 보장 외에도 보편적 서비스 개념과 관련하여 1996년 통신법은 통신 서비스들이 모든 고객들에게 유용하도록, FCC와 주정부 측에서 적당한 가격, 질을 보장해 나갈 것을 요구한 바 있다. 이러한 현황과 연결지어, 규제 주체로서 미국 정부와 FCC의 기본 입장에 대하여 살펴보도록 하자.

ㅇ 규제 주체로서 정부의 입장

미국정부는 방송에 대하여 세 가지 원칙, 즉 첫째, ‘선방임 후규제’, 둘째, 기존 매체사업자의 경제적 기득권 인정, 셋째, 방송이 공공이익과 용이함 그리고 필요성에 부합해야 한다는 점 등을 고수하고 있다. 한편 통신 분야와 관련해서는 정보통신분야를 정책의 우선 순위에 놓고 정보고속도로 구축을 통해 미국의 경제발전을 위한 기반을 마련하고자 하는 정책으로 바뀌고 있다.

또한 미국정부는 철저한 시장개방 및 시장경쟁원리를 중심입장으로 내세우고 있다. 미국은 1993년에 NII(National Information Infrastructure) 구축계획을 마련한데 이어 이를 세계적 규모로 확장시킨 GII(Global Information Infrastructure) 계획을 통해 해외시장 개방을 촉진하고 세계의 정보화를 선도함으로써 미국이 세계경제의 헤게모니를 잡을 수 있는 기회로 삼고 있다. 특히 전통적인 소프트웨어 분야의 우위를 네트워크 및 단말기 분야로 확대하기 위해 다국적 미디어 기업을 중심으로 외국기업과의 합작을 추진하고 있으며 국내부문에 대한 외국자본의 투자를 상호주의에 입각하여 개방함으로써 각국에 대해 강력하게 시장개방을 요구하는 등 적극적인 정책을 추진하고 있다. 이를 위해 정부정책은 시장경쟁원리에 따라 규제를 크게 완화하고 민간투자 부문을 활성화하는데 초점을 맞추고 있다. 특히, 진입자들에게 최대한의 융통성을 허락하는 형태로 시장을 개방하는 것이 최선이며, 시장이 어떤 형태의 경쟁을 하건 그것은 가장 효율적이고 따라서 경제, 사업체, 그리고 소비자들에게 가장 이익이 된다는 것이 미국 정부가 취하고 있는 기본 입장이라 하겠다.

오늘날, 시장을 ‘경쟁’으로 내모는 기술적 융합의 상황 속에서 건전한 정부 정책은 그러한 변화를 서두르게 하는 잠재력을 가지고 있다고 전망된다. 정부는 경쟁, 개방 시장, 그리고 산업이 주도하는 해결책으로 이동하는 가운데에서의 단기간의 일시적인 수요를 설명해주는 새로운 규제 틀을 형성함으로써 필수적인 리더십을 제공하는 것을 원칙으로 삼아야 한다는 점이 강조되고 있다.

ㅇ 핵심적 규제 기구, FCC

중앙정부 및 주정부에 못지 않게 중요한 방송, 통신 부문에 대한 규제를 담당하고 있는 FCC는 미의회에 의해 설립된 독립적 기구로서 현재 5명의 위원들과 6개의 국으로 구성되어 있다. 이때 6개의 국은 케이블서비스국(Cable Service Bureau), 공공운송국(Common Carrier Bureau), 감독정보국(Compliance and Information Bureau), 국제국(International Bureau), 매스미디어국(Mass Media Bureau), 그리고 무선국(Wireless Bureau) 등으로 구성되어 있으며 이들이 담당하는 역할은 각각 다음과 같다.

<표 12> FCC 각 국의 명칭 및 담당 역할

명  칭	담당 역할
케이블서비스국	케이블 사업 및 비디오 프로그래밍 공급자들에 대한 규제
공공운송국	전화 회사들에 대한 규제
감독정보국	위원회의 규칙과 규제의 준수 보장 및 위원회 사무실 운영
국제국	통신위성에 대한 규제. 국제무대에서 미국을 대표하는 업무.
매스미디어국	방송 라디오와 텔레비전에 대한 규제
무선국	주파수대 할당 및 이동전화, PCS 사업자 부문에 대한 규제

방송 및 통신 공히 과거의 규제된 독점 환경으로부터 오늘날 경쟁적 환경으로 이동해감에 따라, FCC의 역할은 경쟁으로의 길을 넓히고, 새로운 진입자가 공정하고 평등한 기반 위에서 전통적 독점 시장에 진입하는 것을 허용하는 방향으로 나아가고 있다.

우선, 방송 부문에 대하여 FCC는 과거 방송사의 거대화를 막기 위해 실시해 오던 정책을 폐지하거나 대폭 완화함으로써 방송사의 경쟁력을 강화하여 세계시장에 나설 수 있도록 하는 조치들을 취하고 있다. 주 시청 시간대 접근규칙(Prime Time Access Rule)과 Fin-Syn(Financial interest and Syndication rules) 규칙의 폐지는 규제완화의 대표적인 예이다.

통신 부문에 대해서도, 변화된 사업환경 속에서 FCC의 입장 역시 대폭 변화하고 있음이 목격되는데, 이러한 변화의 씨앗들은 1996년 이전에 뿌려졌지만, 이전 법의 제약들 때문에 모든 통신 시장을 개방하여 경쟁을 추구하는 것을 원칙으로 정하고 있는 1996년의 통신법이 통과되기까지는 매우 천천히 이루어졌다.

이처럼 완화된 규제환경 속에서 FCC는 독점사업의 규제로부터 시장의 경쟁에 기반을 두는 방향으로 선회하여 합리적인 가격을 유지하는 방향으로 개입을 행하고 있다. 이러한 변화는 1996년 통신법이 효력을 얻게되는 시점에서부터 본격화되어, “모든 통신시장의 개방 및 경쟁의 추구”는 이제 커뮤니케이션 사업부문의 핵심원리로 자리잡았고, FCC의 개입 형태도 이를 따르게 되었다. 특히, 규제된 독점 환경으로부터 경쟁적 환경으로 이동함에 따라 FCC는 경쟁으로의 길을 넓히는 것, 즉 새로운 진입자가 공정하고 평등한 기반 위에서 전통적인 독점 시장 안으로 무사히 진입하게끔 환경을 조성하는 것을 주된 역할로 삼고 있다. 경쟁이 지속적으로 발전함에 따라 FCC는 경기에서의 ‘심판’의 역할을 더 많이 하게 될 것이다. 단, 이때 심판은 어디까지나 공정해야 한다. 이에,  1996년 통신법을 계기로 하여 FCC는 “경쟁적 중립(competitive neutrality)”이라는 원칙을 추가로 채택하기도 하였는데, 이는 FCC측이 특정 경쟁자나 경쟁자 그룹을 선호하거나 악의의 부담을 지우지 않아야 함을 의미한다.

결국, 방송․통신의 기술적 융합이 시장을 경쟁으로 내모는 게임의 과정에서 심판으로서의 역할이 FCC의 위상에서 더 큰 비중으로 차지하게 될 것이다. 즉, 모든 집단들이 게임의 규칙을 준수하는 상황, 즉 기회 균등의 상황에서 경쟁이 이루어지도록 하는 것이야말로 FCC의 핵심적인 과업이라 하겠다.

2) 유럽연합(EU)

ㅇ 유럽의 대응 - 정보고속도로 대 정보사회

미국의 기술적인 약진과 정보고속도로라는 슬로건은 유럽에 엄청난 충격을 가져다주었다. 특히 유럽은 1992년 D2-Mac의 포기로 디지털 기술에 있어서도 미국에 뒤쳐지는 상황에 부딪쳐 그 충격은 더욱 강했다고 할 수 있다.

1993년 말 유럽위원회는 <성장, 경쟁력, 고용-도전과 21세기로 진입하기 위한 길>이라는 백서를 출간하였다. 이 백서는 유럽이 정보고속도로가 아닌 ‘정보사회’의 기초를 다지는 방향으로 나아감을 밝히고 있다. 이 백서는 특히 정보기술 없는 기업의 발전은 생각할 수도 없으며 커뮤니케이션과 정보 기술은 시간과 공간 그리고 환경 속에 기업의 기능을 완전히 통합할 수 있도록 하는 것이라고 밝히고 있다.

정보사회로 나아가기 위해서는 변화하는 환경에 적합한 고도의 적응 능력을 필요로 한다는 것을 유럽은 깨닫기 시작한 것이다. 이에 따라 유럽연합은 ‘공통적인 정보의 공간’을 제창하고 다음과 같은 요소들을 포함하고 있다

ㅇ 전자 형식으로 변형되고 모아지는 정보 그 자체(데이터 베이스, 텍스트, 영상       정보 등)

ㅇ 사용자가 소유하고 이들 정보를 처리하는데 쓰이는 설비, 소프트웨어

ㅇ 물리적인 인프라스트럭처(케이블, 전파 커뮤니케이션 망, 위성)

ㅇ 기본적인 전화 서비스, 전자 우편, 데이터 뱅크에 접속되는 쌍방향 서비스, 디       지털 쌍방향 영상 교환 서비스

ㅇ 위에서 든 서비스의 저장, 전송의 기능이 필요로 하고 사용자의 필요에 적합한       서비스를 제공하는 제반 응용

이러한 정보사회의 틀 속에서 유럽연합은 세 가지 목표를 제시하면서 다음과 같이 규정하고 있다.

첫째, 정보사회의 출발에서부터 그 방식은 전 세계적인 전망을 지향한다. 기업과 사업자들의 국제적인 연합 전략을 장려하고 가능한 한 개방적 체계와 국제 표준의 발전을 촉진한다. 그리고 시장의 개방과 실질적인 상호호혜성을 추구하고 어떠한 형태의 차별에도 반대한다.

둘째, 이와 동시에 새로운 서비스가 유럽의 특수성을 틀림없이 고려할 수 있도록 주의를 기울이며 언어, 문화의 다양성, 경제의 이질성, 보다 일반적으로 말해서 유럽 각 국가의 사회 모델의 보존하는데 주의를 기울인다.

셋째, 개방적이며 경쟁적인 국제 체제 속에서 유럽이 기초 기술과 기업의 경쟁력이 충분한 수준을 지킬 수 있는 조건을 만든다.

물론 이러한 방식은 미국의 정보고속도로에서 밝히고 있는 접근 방법과 큰 차이가 없다. 다시 말해서 미국과 유럽연합 공히 민간부문에서의 새로운 서비스 발전을 도모하고 배척 현상을 피하고 고용 창출 효과를 극대화하며 교육 시스템을 정비하고 개인의 생활을 존중하는 것을 근간으로 하고 있는 것이다.

    

ㅇ 탈규제와 역동적 경쟁

G7과 마찬가지로 유럽 연합은 사업자에게 많은 부분을 할애하는 탈규제와 동시에 개인에 우선적인 정책을 강조하고 있다. 특히 유럽연합은 통신과 텔레비전 부문에서 일련의 주도적인 조치를 취한다.

1990년 <Open Network Provision>이라는 위원회 지침의 실행은 1998년 케이블과 전화 통신 부문을 경쟁체제로 개방하는 것을 포함하고 있다. 이러한 틀에서 프랑스의 예를 들자면 그 동안 통신서비스 부분에서 보호를 받고있던 프랑스텔레콤의 독점체제가 깨어지는 결과를 가져오는 것이다. 그러나 국가는 민간부문과 공적부문의 공통분모로 남아있으며 국가의 시설을 사업자들이 사용할 수 있도록 하는 형식이 된다. 이는 국가가 국내 인프라스트럭처의 소유권을 지니기 때문이다.

특히 유럽연합은 자유로운 경쟁을 방해할 수도 있는 국경을 초월하는 사업자들간의 연합을 경계하고 있다. 따라서 유럽연합은 1996년 SNCF(프랑스 철도공사)와 EDF(프랑스 전기공사)가 운영하는 소위 대체 통신망에도 상응하는 자유화를 허용하는 조건에서 프랑스 텔레콤과 독일의 도이치 텔레콤사이에 ‘아틀라스’라고 불리우는 연합 계획을 받아들인 바 있다.

마찬가지로 1994년에 제출 된 정보사회를 위한 방게만 보고서는 기본적으로 민간부문의 자발적인 투자와 동시에 유럽연합의 지원을 통한 유럽 전역에 ‘광대역’ 초고속망의 건설을 권장하고 이와 함께 건강, 원격교육, 연구 등의 분야에 실험적인 사업의 시행을 요구하였다. 결국 방게만 보고서는 정보 고속도로의 재정을 민간부문에 넘기고 있는 것이다. 이 보고서는 유럽에 있어서 전화통신 인프라의 자유화가 민간투자가의 투자 의욕을 불러일으킬 것으로 보고 있다. 또한 방게만 보고서는 유럽 공통의 표준화 과정을 개선하고 개인의 사생활과 지적 재산권을 보호하기 위한 규제틀의 마련을 요구하고 있다. 실제로 정보사회에서 개인의 사생활 보호는 가장 중요한 이슈 중의 하나이며 각국은 이를 위한 가장 적합한 법적 제도적 장치를 마련하려는 노력을 기울이고 있다.

ㅇ 쿼터제와 국경없는 텔레비전 지침 그리고 공공서비스

유럽연합은 미국과 경쟁할 수 있는 프로그램 산업의 진흥에도 힘을 쏟고 있다. ‘쿼터제’ 정책과 ‘국경없는 텔레비전’ 지침은 유럽에서의 민영 및 공영, 국영 방송사의 기술적인 발전 과정과 밀접한 관계가 있다. 1994년 4월에 나온 보고서는 유럽연합의 방송정책의 틀 속에서 프로그램 산업을 강화하기 위한 전략적 선택을 강조하고 있으며 유럽에 기술적으로 진보된 정보 인프라의 구축과 시장 장벽의 제거를 권유하고 있다.

1998년의 통신, 케이블 부문의 탈규제 정책의 시행에 앞서 유럽의사업자들은 이러한 정책을 광범위하게 그러나 실질적으로는 서로 다른 전략으로 펼치고 있다. 예를 들어 Britsh Telecom(BT), Olivetti, Philips 등은 기업 연합을 가속화하면서 초자유적인 사업자의 움직임을 보이고 있다. 그러나 반면에 France Telecom과 도이치 텔레콤은 탈규제의 상황을 관망하면서 조심스러운 자세를 취하고 있다. 왜냐하면 탈규제와 자유 경쟁의 와중에서 섣부른 민영화는 민영 부문에서 새롭게 고용을 창출 할 수 있다고 하더라도 곧 공공 부문의 고용을  무너뜨릴 수 있는 위험이 있기 때문이다.

그럼에도 유럽위원회는 오랫동안 통신과 방송을 분리하여 생각해 왔으며 협의의 방송 부문은 유럽의 차원에서나 서비스 차원에서나 인프라 부문에서도 규제를 받지 않고 있다. 위원회는 1995년 10월 새로운 방송 서비스 제작자(Pay-TV, VOD, 쌍방향 텔레비전)가 케이블TV 망을 이용할 수 있도록 하는 지침안을 상정하였다. 위원회는 이러한 경쟁 체제가 그 때까지 독점으로 보호를 받고있는 전화 사업자들로 하여금 광케이블을 새로 부설하는 등의 그들의 망을 고도화하도록 자극해야 한다고 보는 것이다.

이러한 탈규제는 무엇보다도 방송이 아닌 통신 부문에 적용되는 것이다. 방송 부문은 이미 1989년 방송 내용에 대한 규칙을 조화시키면서 국경을 초월하는 텔레비전 방송 서비스의 자유화를 목표로 한 지침과 1993년 9월 지적 소유권에 대한 지침의 대상이 되었기 때문이다.

<표 13> 유럽 커뮤니케이션 규제의 패러다임

현존 규제의 기능	최근 부상하고 있는 경쟁 구조	패러다임 시장의 효과
다원주의 (DG XV)	경쟁 (DG IV)	역동적인 시장 진입
사전면허제 구조적(DG XIII)	Class Licensing 행태적 (DG IV)	역동적 경쟁; 복잡성의 증가
프로그래밍 및 내용 (DG X)	조건부 액세스 (DG XIII)	경제적 규제가 문화적 규제의 영역을 포괄(문화산업의 보호/경제적인 규제와 병행될 수밖에 없는)
수직적 차별적 분배기술	수평적 융합적	기술적 중립적
European Committee의 경쟁적 모델	미국의 ‘단일화된’ FCC 모델	수용자 분할 규제의 통합 (기술--->망/서비스/사업자)

따라서 우리는 여기서 방송과 통신 부문에서 사용되는 기술의 융합이 우선 서로 다른 망을 통하여 유사한 서비스를 제공하는 것이라는 것을 알 수 있다. 유럽의 정책은 국가 혹은 유럽 공동체가 유럽의 차원에서 정의되어 져야 할 미래의 통신의 공공 서비스 문제, 즉 현재로서는 정보 고속도로의 문제라기보다는 단지 전화와 관련이 되는 문제들을 피해 나갈 수 없는 것이다.

ㅇ 유럽 - 경쟁의 새로운 패러다임

유럽에서의 방송․통신 융합 환경을 위한 디지털 융합 패러다임은 구조적 다원주의로부터 행동적 경쟁중심주의로의 전환에 그 중심을 둔다. 이때 구조적 다원주의란 문화적 다양성 및 다원성을 최우선시해 왔던 전통적인 구조적, 내용적 규제 모델을 일컬으며, 이는 주로 방송 부문, 특히 텔레비전 영역에서의 규제 원칙이었다. 그러나 이제는 유럽에서도 미국과 마찬가지로 경쟁이 방송 및 통신 부문의 중심원리로 부상하고 있으며, 그에 따라 기존의 규제원칙보다는 경쟁의 원칙을 핵심에 두는 행동적 경쟁중심주의의 새로운 규제 패러다임이 자리잡고 있다.

유럽의 경우, 커뮤니케이션 부문에서의 규제와 관련, 미국과는 역사적으로도 상당 부분 차이점을 나타낸다. 수정헌법 제1조를 최상의 이념으로 여겨왔던 미국으로서는 구조적 통제를 심하게 기피해왔다. 반면 유럽에서는 커뮤니케이션 매체에 관하여 정지적 중요성을 과도할 정도로 부각시키면서 구조적 통제를 원칙으로 삼아왔던 것이다. 그러나 케이블TV와 위성방송 등에 의하여 촉진된 채널 용량의 급속한 증가로 인하여 유럽에서도 이전과 같은 엄격한 규제를 완화시킬 수밖에 없게 되었다. 더욱이, EU를 가로지르는, 국경을 초월하는 방송이 보편화되고 발전함에 따라 EU가 주체가 되어 행하는 산업구조에 대한 경제적 규제는 이전에 배타적인 규제 권한을 행사해 왔던 각 국의 정부 및 규제기구의 권한을 잠식해가고 있는 실정이다. 결국 EU로서는 기존의 구조적 통제에 전적으로 의존하기보다는 방송․통신의 기술적 융합과 더불어 더욱 치열해질 것으로 전망되는 경쟁 중심의 미디어 환경으로의 적응책을 찾는 길이 최선인 것이다.

ㅇ 디지털 Pay TV 이슈

경쟁 중심의 미디어 환경을 예견할 수 있게 해주는 방송․통신 융합 뉴미디어 부문의 하나로 들 수 있는 것이 디지털 Pay TV이다. 디지털 압축은 두 개의 비주파수 비디오 전송 설비인 통신과 케이블 시스템에서의 보다 경쟁적인 산업구조를 약속하고 있는데, 아날로그 공중파 텔레비전의 경우 보다 더 수직적으로 분리된 구조를 채택해 왔지만, 이와 대조적으로 통신은 이 무렵까지도 주로 정부가 소유하는 수직적 통합 산업으로 남겨져 왔다. 높은 비용, 전략적 중요성, 그리고 해당 시장의 독점적 성격 때문에 정부의 통제를 받았다.

한편, 유럽 국가들의 경우 케이블 시스템은 원래 공중파 채널의 대안적 분배시설의 일환으로서 구축된 것이었으며, 유럽의 공공 정책은 직접투자, 정부보조, 또는 탈규제 등 그 형태에 관계없이 케이블 시스템의 구축을 독려해 왔다. 그런데, 최근 케이블 시스템의 업그레이드 및 광섬유 네트워크의 건설은 케이블 운영자들이 전화와 인터넷 서비스를 제공하고 통신 네트워크들 역시 비디오를 전송할 수 있는 길을 열어주었다. 이렇듯 통신과 방송 시장의 융합을 전형적으로 대표해주는 케이스가 바로 Pay-TV 부문이라고 할 수 있는 것이다.

하지만 정책적 딜레마는 위성과 케이블 분배, 즉 구조적으로 규제되는 방송 부문과 행동적 규제 원칙에 근거하는 통신의 결합이라는 혼합적 성격을 띠는 매체들에 대한 규제 문제에 있다. 즉, EU의 실질적인 시장 실패는 위성 또는 케이블 시스템 운영자들이 수요독점 및 국내시장 선점에서 권리를 남용함에 따라 발생해왔는데, 위성 운영자들이 프로그램을 케이블 시스템에 공급하는 도매 관계는 모순적인 성격이 두드러졌고, 경쟁은 일반적으로 대부분의 케이블과 소비자들이 프로그램에 접근할 수 있게 해 주는 위성 조건부 접근 시스템(Conditional Access to Satellite: CAS)에서 일어났다. 결과적으로, 케이블과 위성 Pay-TV 운영자 모두는 전통적 공공서비스 텔레비전의 보편적 서비스 의무와는 대조적으로 공중파 시청자들로부터 멀어지는 결과를 초래하였다고 볼 수 있다. 결국 재규제에 대한 긴급한 필요성을 충족시키기 위해서 EU Commission 및 EU 회원국들은 강제적 면허제와 가치 연계 상에서의 핵심 시설에 대한 접근을 보장하는 방향으로 방송․통신 융합 정책을 정립해 나아가야 한다는 점이 지적되고 있다. 그리고, Marsden의 주장처럼, 정보사회라는 ‘수사학적’ 접근으로부터 구체적인 정책 개발로 나아가는 것이 범유럽적인 핵심 과제라 하겠다.

3. 새로운 규제 모델

이제까지 우리의 방송부문은 전파의 희소성에 근거를 두고 진입 및 소유, 그리고 내용에 대한 규제가 수행되어 왔고, 통신산업은 공기업 형태로 운영하면서 진입규제 및 요금규제와 더불어 보편적 서비스 담론에 의존하는 규제를 병행해왔다.

그러나 기술 및 산업 환경의 변화로 인하여 규제 부문에서도 변화의 바람을 피할 수 없게 되었다. 통신산업은 WTO 체제가 본격화된 이후로 개방과 자유화 논리로부터 자유로울 수 없게 되었고, 기술발전과 더불어 다양한 신규서비스가 등장함에 따라 각 서비스 부문들 간의 경쟁이 급격히 치열해지고 있으며, 기존의 규제논리는 약화를 면치 못하고 있다.

결국, 앞서 살펴본 미국과 유럽에서의 규제 완화 경향과 마찬가지로 통신부문에 대한 규제는 지배적 사업자 관리나 진입, 요금 등의 규제 대신 사업자간 공정경쟁 보장 및 기술규제 기능의 중요성이 강조되고 있다. 또한 방송부문은 디지털 기술의 발달에 따른 다매체, 다채널화와 개방의 가시화로 인해 주파수 희소성에 의한 공공성 부여 논리가 약화되고 있기 때문에, 방송부문의 경우 진입 장벽을 낮추고 방송을 산업적 차원에서 바라볼 필요성이 제기되며, 컨텐츠 육성이 미래의 핵심적 과제로 제기된다.

나아가, 통신과 방송의 기술적 융합에 따라 각종 경계영역적 서비스가 나타나게 될 앞으로의 추세에 발맞추어,  누가, 누구를 대상으로 규제를 수행해야 하는지가 불분명해지고 있다. 이러한 상황변화에 따라, 통신과 방송 각각에 적용되어 왔던 기존이 이원적인 규제패러다임과 정책에도 변화가 요구된다.

특히, 방송․통신 융합의 시대에는 디지털 기술의 발달로 인해 정보의 유형과 전달 매체간의 구분은 사실상 불필요해졌다. 따라서 정보 내용이 만들어지고 소비자들에게 분배되는 실제적 과정에 초점을 두어 규제 영역도 새로이 설정할 필요가 있음을 제기하는 김도환(1997)의 논의는 타당한 것이라 하겠다. 특히 경제적․산업적 차원 및 사회․문화적 규제 양자 중  어느 한 쪽에 중점을 두는 것보다는, 이 두 차원을 아우를 수 있는, 즉 공정한 경쟁의 환경을 조성할 수 있는 최소한의, 그러나 효율적인 경제적 규제¹⁾를 통해서 사회․문화적 정체성 및 가치를 제고시키는 방향을 모색하는 데 규제의 주된 기준을 둘 필요가 있다.

1) 보편적 공공서비스와 공적기관의 역할

(1) 공적기관의 역할

텔레비전이 만들어진 이후로 공공의 힘은 단순한 텔레비전의 수용자로부터 규제자의 역할로까지 커져 왔다. 한국의 경우 90년대에 들어오면서 전국네트워크의 민영방송사, 지역민방, 케이블TV 등이 설립되어 방송 영역도 자유화되기 시작하였다. 그러나 지상파 방송은 민영 방송사가 설립되었더라도 상당부분 국가의 개입에 의한 모델로 운영되고 있다. 이러한 흐름에서 정부를 포함한 공적기관은 새로운 방송환경 속에서 새로운 역할을 맡을 수 있다.

우선, 제한적인 의미에서 공공채널이나 프로그램 제작사의 역할, 혹은 방송 인프라 관련 정책을 통하여 망 사업자로서의 역할을 들 수 있다. 여기서 특히 망과 관련된 역할은 방송통신 융합 환경에서 연구의 대상이 되고 있다.

두 번째로는 규제자로서의 역할이다. 국내적으로는 서로 다른 사업자에 대한 인허가와 국내 시장의 수준에서 부문별 규제를 통한 조정자의 역할을 담당한다. 뿐만 아니라 융합의 상황에서 보다 중요하게는 외국의 정책이나 국제 수준에서의 규칙에 따라 국내시장의 개방 수준을 결정하는 역할을 한다. 최근 외국자본에 대한 국내 방송시장 개방 정책의 수립 등이 그 예이다. 사실 방송통신 융합의 환경에서는 국내 수준의 조정자로서보다는 국제 수준에서 규제 정도를 결정하는 것이 보다 더 중요한 역할이 될 것이다.

사실, 국제사회에서의 협상에 따라 향 후 방송 서비스 부문의 형식들이 결정되게 될 것이다. 이러한 경향은 최근의 G7 회담이나 유럽 연합의 경우에서 잘 드러나고 있다. 이와 함께 정부는 무엇보다도 대다수의 국민이 새로운 서비스에 접근할 수 있도록 정부의 수준에서 개입을 하는 양상을 띠게 될 것이다. 이러한 측면에서 정부는 방송 부문의 변화와 함께 여러 가지 유형의 역할을 수행할 수 있을 것이다.

우선, 국내 인프라스트럭처에의 투자

둘째, 사업자들의 투자의욕을 증대시키고 혁신적인 태도를 전파

셋쩨, 사업자들, 혹은 정부의 국제간 연합 정책에 대한 조정 및 장려,

넷째, 최근 경쟁의 구도로 개방되고 있는 부문에서 복잡화하고 있는 규제 문제에          대한 재 조직,

다섯째, 공공의 이익에 부합하는 여러 프로그램들에 대한 정부의 투자 : 국민건           강, 교육, 정부 내에서의 정보화 서비스 확충 등의 역할을 담당할 수 있을          것이다.

그러나 이러한 정부의 역할은 해당 국가의 정치, 문화에 따라 그 모습을 달리하고 정책 방향도 다양해질 수 있을 것이다. 예를 들어서 현재 관련사업 부문에서 세계 최고의 수준에 있는 미국의 경우 정부가 굳이 사업자들을 주도 할 필요가 없으며 오히려 이들의 사업활동을 조정해 주는 역할이 더 바람직한 것이다.

본 보고서에서 여러 차례 언급을 하고 있지만 새로운 서비스의 성패는 결국 이용자들이 이 서비스를 어떻게 받아들이고 손쉽게 사용할 수 있는가에 달려 있다. 따라서 궁극적으로 정부의 역할 역시 이에 초점이 맞추어져야 할 것이다.

이러한 문맥에서 방송통신 융합과 그에 따른 새로운 서비스를 활성화하기 위한 정부의 역할은 다음과 같은 목표 위에서 이루어지는 것이 바람직하다고 하겠다.

첫째, 관련 부문의 규제문제를 담당, 즉, 인허가 관련 문제, 경쟁에 관한 규칙,           공공질서에 대한 고려

둘째, 새로운 기술과 관련한 표준화 작업

셋째, 시범 사업 등을 통하여 새로운 사업자들이 의욕을 가지고 사업을 할 수 있          도록 하는 정부 차원에서의 투자 확충

넷째, 일반 국민들이 새로운 서비스에 쉽게 접근하고 익숙해 질 수 있도록 공공장          소나 기관 등에 새로운 서비스를 위한 기초적인 설비 마련

다섯째, 수도권과 지방간의 새로운 기술 및 서비스 접근에 대한 균형이 이루어 질          수 있는 네트워크 접근에 대한 평등 정책의 시행 등을 들 수 있을 것이다.

(2) 보편적 공공서비스와 규제

ㅇ 탈규제 상황에서의 보편적 공공 서비스

통신사업이 시설을 임대하는 주체로서 전송수단의 ‘신뢰성’과 ‘일관성’을 유지하는 차원에서 보편적 서비스의 개념을 설정하는 반면, 수신의 측면이 강조되는 방송서비스 경우에는 보편적 서비스 개념을 ‘공익성’에 중점을 두어 정의해 왔다. 다시 말해서, 통신서비스는 저렴한 가격으로 모든 구성원이 공동의 혜택을, 그리고 방송서비스는 저렴한 가격으로 모든 구성원이 다양한 문화적 혜택을 누릴 수 있도록 하는 것을 주된 목표로 삼아온 것이다.

그러나 방송․통신의 융합 현상은 이러한 규제 원칙들 사이에 명확한 구별이 이루어지는 것을 어렵게 하고 있는 추세이다. 즉, 규제의 대상들이 융합됨으로써 보편적 서비스에 대한 새로운 개념정립이 필요하게 된 것이다. 즉, 방송․통신 융합의 경향은 방송서비스에 적용되어 왔던 규제원칙과 동시에 통신사업자에 적용되었던 규제원칙을 함께 적용하여야 하는 문제에 봉착하게 된 것이다. 그러한 이유로 방송서비스 분야에서의 소유규제, 가격규제와 같은 방송사업자에 대한 규제장치들이 새롭게 중요한 사항으로 부각되는 반면, 서비스 내용에 대한 엄격한 내용규제는 오히려 완화시키는 새로운 규제모델을 개발할 필요성이 제기되고 있다. 결국 방송․통신이라는 규제대상의 융합현상에 발맞추어 이들 각 부문에 별도로 적용되었던 원칙들까지도 절충시킬 수 있는, 새로운 보편적 서비스의 개념이 개발되어야만 하는 것이다.

사실, 90%이상의 전화 보유와 핸드폰 등 이동통신에 가입한 수가 이미 1천만 명을 넘고 있으며 각 종 전화정보 사업이 이루어지고 있는 상황을 감안한다면 서비스에의 접근은 향후 첨예한 문제로 대두될 것이 분명하다.

새로운 서비스의 접근과 관련하여 선진 외국들은 거의 유사한 내용을 담고 있기는 하지만 그 용어를 약간씩 달리 사용하고 있다. 유럽의 경우는 보편적 공공 서비스, 같은 유럽이지만 프랑스는 공공 서비스라는 용어를 쓰며 영어권에서는 보편적 서비스로 부른다. 용어상의 차이는 있지만 기본적으로 보편적 서비스 개념은 현재는 탈규제화된 상황에서의 통신 서비스 그리고 가까운 장래에는 아직 정확히 규정되고 있지는 않지만 어쨌든 새로운 서비스에 가능한 한 다수의 사람들을 위한 권리의 의미를 담고 있는 것이다. 그러나 현재로서는 정보 고속도로에 있어서 우선적인 관심은 사람들의 서비스에 대한 접근의 평등성에 대한 것보다는 그 속에 들어가는 내용과 인프라 설치에 있는 것이 사실이다.

방게만 보고서나 G7 회담에서 천명된 정보 고속도로의 보편적 서비스는 어떠한 지리적인 차별도 없이 대부분의 사람들에게 연결될 수 있는 것을 목표로 하는 상당히 광범위한 의미로 이해되고 있다. 물론 이를 달성할 수 있는 정책을 수립하기 위해서는 엄청난 재원을 필요로 하는 것은 당연한 일이라 하겠다.  물론 여기에는 인프라 구축에 들어가는 돈뿐만 아니라 가정이나 기업들이 서비스를 받을 수 있는 터미널을 구입하는데 소용되는 비용도 포함된다. 뿐만 아니라 이들 서비스를 온 라인으로 받을 때 들어가는 비용이나 별로 수익성이 없는 소규모의 서비스 제공에도 투자되어야 하는 예산들 역시 고려되어야 할 것이다.

현재 상황에서는 비록 당장에 새로운 서비스가 사용되지 못한다고 하더라도 보편적 공공서비스 개념을 어떻게 규정할 것인가에 대하여 심사숙고하는 중요하다 하겠다.

따라서 민간 부문이 엄청난 돈을  투자해야 하는 보편적 서비스의 재정을 담당하려고 하지 않을 것이 분명하다면 공공 사업자가 그것을 떠맡지 않는 경우 민간 부문에 그 역할을 면제하기는 어려울 것 같다. 즉 일정 부분 민간부문이 보편적 공공서비스를 담당해야 한다는 이야기다.

이와 관련하여 한 예로 1995년 유럽 정상회담에서 언급되었던 부분을 참고할 수 있겠다. 이 회담에서 보편적 서비스를 “일정한 품질과 적정한 가격으로 최소한도의 통일된 서비스를 제공하는 것”으로 규정하고 이를 유지 발전시키는 원칙을 강조하고 있다. 물론 이러한 원칙은 현재로서는 기본적으로 전화 서비스에 국한되는 것이기는 하지만 향 후 새로운 서비스를 제공하게 될 민간 사업자에게 적용될 것이 틀림없다.

여기서 우리가 주의해야 할 것은 방송통신 융합과 관련된 새로운 서비스를 초고속망 사업과 연계하여 새로운 기술 및 설비에 기초한 정책위에서 논의가 한정되는 경향을 볼 수 있다는 것이다. 사실, 융합 환경에서 새로운 기술에 따른 보편적 공공서비스는 초고속망 뿐 아니라 통신 및 방송 전반에 걸쳐 다양한 네트워크를 통해 이루어지는 문제이기 때문에 이에 대한 고려가 동시에 이루어 져야 하는 것이다.  

그러나 이 경우에도 새로운 서비스가 전송되는 네트워크가 일정 부분 국가나 공공 기관에 의해 운영되거나 공공권력에 의하여 통제되지 않는다면 새로운 서비스 제공은 불평등하게 이루어 질 가능성은 항상 존재한다고 볼 수 있다.

융합에 따른 멀티미디어 서비스가 가정에까지 전달되는 상황을 가정할 때, 서로 모순되는 반응이 일어날 수 있다. 우선은 경제적으로 수익성이 있고 또 각 가정에 새로운 서비스를 제공받을 수 있는 장비가 제대로 갖춰진 정도가 높은 지역의 사업자에게는 그렇지 못한 지역의 사업을 위하여 재정적 지원이나 재전송의 방식으로 지원하는 방안을 생각 해 볼 수 있을 것이다. 이 경우 재정적 지원을 받거나 재전송을 하는 사업은 공공 사업자가 담당할 수 있을 것이다.

결국 전화 서비스로부터 멀티미디어 서비스로 확대되면서 보편적 공공서비스 문제는 재정의 형태와 운용의 문제를 제기하게 되는 것이다. 그러나 사실 대부분의 사업자들은 그들이 제공하는 새로운 서비스의 타겟 소비자를 시장상황이 결정하도록 두고자 한다. 그리고 이 경우는 당연히 도시 지역과 이미 서비스를 수용할 수 있는 장비를 갖춘 가정으로 집중된다. 따라서 여기서는 보편적 서비스가 지니는 의미는 없어지게 되는 것이다.

보편적 공공서비스에 대한 논의는 현실적으로 이렇게 다양한 양상을 띠면서 그것이 지녀야 할 목적과 의무에 대한 국가적 차원에서의 합의가 필요함을 보여주고 있다. 특히 이 논의는  첫째, 서비스간의 상호 조작 가능성(conjoint 사용의 가능성)을 위한 일관성, 네트워크의 표준화된 상호연결성, 둘째, 시간과 공간의 측면에서 서비스의 지속성, 셋째, 네트워크 접속과 양식에 있어서 지리적, 사회적으로 균형잡힌 배치, 넷째, 사회적인 유대와 국내의 정책적인 일관성을 증대하기 위한 요금의 균등화같은 문제들을 고려해야 할 것이다.

2) 방송개념의 변화와 새로운 규제틀

(1) 텔레비전과 라디오 개념의 변화

지난 20년 동안 적용되어 왔던 법의 틀이 디지털 기술의 도입으로 뿌리부터 흔들리고 있다. 이와 함께 디지털 기술은 전통적인 사업자들간의 역할의 분배와 시장이 급격히 국제화됨에 따라  프로그램을 다중적으로 제공할 수 있는 잠재력을 지니고 있다. 또한 디지털 기술의 도입으로 인한 방송 서비스 차원에서의 새로운 양상들은 전통적인 방송의 개념, 즉 대중매체로서의 라디오 및 텔레비전의 개념의 변화를 야기하면서 점차 텔레비전과 라디오의 방송 서비스의 개념을 전통적인 기준으로 규정하는 것이 점점 더 복잡화되고 힘들어지게 되고 있다. 우리는 대중매체로서의 텔레비전과 라디오를 규정하는 최소한의 기준으로서 방송서비스를 수용하는 소비자, 편성의 개념, 전송매체와 방식, 그리고 직접적으로 방송을 받는 최종 터미널을 든다면 이들이 이 각각 어떠한 변화를 겪고 있는지 다음과 같이 구분해 볼 수 있다.

■  방송서비스의 수용자의 변화

소위 ‘대중매체’의 특성인 대중적인 소비 양상이 점차 개인화 됨과 동시에 점점 더 특화된 범주로서의 공중이 소비 주체가 되고 있음을 들 수 있다.

■  편성의 개념의 변화

전통적인 편성의 개념, 즉 방송사가 가지고 있는 프로그램을 방송사 자체의 논리를 기준에 따라 배열하여 제공하는 틀이 프로그램을 다중적으로 배열하고 다중 송신할 수 있는 가능성과 함께 수용자의 요구에 의한 서비스 제공이 기술적으로 가능해 짐에 따라 그 성격이 변하고 있다.

■  전송매체와 방식의 변화

디지털 기술은 텔레비전과 라디오 방송이 예전에는 사용하지 않았던 매체를 사용할 수 있게 되었다. 즉, 방송이 전화망으로 영상 전달이 가능하게 되고 동시에 방송 망으로 전화 서비스가 가능하게 되는 것이다.

■  수상기의 변화

방송에 디지털 기술이 도입되면서 라디오와 텔레비전은 이제 기존의 라디오나 텔레비전 수상기뿐만 아니라 컴퓨터를 통해서도 프로그램을 받을 수 있게 되는 변화를 겪고 있다. 라디오는 화면을 같이 곁들여 문자나 화상 서비스를 같이 받을 수 있으며 텔레비전 역시 컴퓨터 화면 혹은 진보된 수상기로 문자, 음성 서비스를 동시에 받게 되는 것이다.

이러한 변화는 이제 일상생활에서 다음과 같은 서비스를 구체적으로 접할 수 있게 한다. 예를 들어 CD-ROM에 프로그램을 저장하여 텔레비전이나 컴퓨터로 방송이 가능하고, 이 프로그램들은 온라인으로 전화망이나 케이블 망을 통해 유통되며 그 내용은 방송의 요소와 통신의 요소의 내용을 함께 포함할 수 있다. 인터넷 방송이나 Pay-per-view 서비스, VOD 등의 서비스가 그러한 종류가 되며 방송프로그램을 담은 CD를 일반인들은 어디에서든지 구해서 컴퓨터를 통해 혹은 CD Player가 장착된 수상기를 통해 방송과 동일한 서비스를 접할 수 있다.

그렇다면 과연 우리는 기술적 변화에 따른 이러한 서비스를 방송이라고 부를 것인가 아니면 또 다른 서비스로 규정할 것인가. 그리고 그 성격의 규정에 따라 법적인 틀의 변화가 있어야 하는가에 대한 고려를 하지 않을 수 없는 것이다.

(2) 디지털 기술과 현재의 법적인 틀의 변화

방송통신 융합의 기술적인 기초가 되는 디지털화의 도입은 지난 수십 년간 지속되어 온 방송, 통신 부문의 법적인 틀을 근본부터 변화시킬 수 있다. 디지털 기술의 도입은 전통적인 방송과 통신의 사업자간의 역할이 새롭게 재편되고 프로그램 제공의 잠재력이 다각화되며 이와 함께 국제적인 수준에서 경제적인 역할의 변화가 함께 수반됨을 의미한다.

따라서 우리는 과연 디지털 기술이 현재의 어떠한 법적인 틀을 변화시킬 것인가에 대하여 관심을 갖지 않을 수 없으며 또한 이에 따라 실제로 어떠한 모양으로 법적인 틀을 변화하여야 하는 지의 문제가 하나의 중요한 관건이 되는 것이다.

가. 디지털 기술 도입의 유형

우선 디지털 기술 도입의 유형은 매체에 모두 동일하게 적용되지 않는다.

디지털 압축 기술은 우선 그 기술적인 용이성으로 위성과 케이블을 통한 전송에 우선 이용된다. 특히 위성 사업자들은 기본적으로 디지털/아날로그 변환이 제기하는 이중 전송의 문제에는 직접적인 영향을 받지 않으면서 위성방송과 부케 프로그램의 디지털 전송을 발전시켜 나가고 있다.

그러나 지상파의 그 경우가 좀 다르다. 당장, 지상파에서의 디지털 방송은 현재의 아날로그를 디지털 전송으로 교체를 해야하는 문제가 있다. 당분간 각 가정에서 디지털 방송을 수신할 수 있는 디코더를 장만하지 않는 한 디지털과 아날로그 동시 전송은 불가피하다. 따라서 위성을 통한 전송은 이미 양적으로나 기술적으로 진화한 프로그램들을 내 보낼 수 있지만 지상파 방송에서의 서비스는 아직 많은 한계가 있는 것이다.

한 예로 DAB(Digital Audio Broadcasting), 즉 디지털 라디오방송의 경우 새로운 형식의 방송을 위한 주파수가 주어졌지만 문제는 현재 아날로그 방송에 비해서 역설적으로 주파수의 희소성이 아니라 여전히 제공 할 프로그램의 부족에 있는 것이다.

결국 이러한 문제점들은 직접적으로 서비스의 상업화에 영향을 미친다. 한 운영자는  시청자의 관심을 끄는 새로운 아날로그 프로그램을 디지털화 하여 동시에 제공하면서 자신만의 부가서비스를 발전시킬 수 있다. 프랑스의 디지털 위성방송 사업자인 Canal Plus의 사업전략은 이러한 대표적인 예라고 할 수 있다. 그러나 그와는 반대로 지상파 방송사들은 현재의 아날로그 프로그램을 디지털화 해야 할지, 디지털 방식으로 새로운 프로그램을 제작해야 할 지 그 선택은 쉽지 않을 것이다.

특히, 위성방송 운영자는 새로운 서비스나 프로그램의 우용을 독자적으로 발전시켜 나갈 수 있지만 지상파 방송사들은 전송의 방식과 전송되는 지역 등의 문제로 디지털 방송의 운영에 제약을 받게 될 것이다.

나. 매체와 서비스

① 매체의 관리

현재 커뮤니케이션 매체의 사용에 있어서 매체간의 차별성은 점점 줄어들고 있다. 물론, 오래 전부터 통신위성이 방송의 목적으로 사용되어져 왔다. 그러나 최근에는 MMDS를 통한 전화서비스, 케이블방송망을 통한 전하서비스, 전화망을 통한 VOD 형식의 방송 등 방송용 인프라를 통한 통신서비스의 제공이나 통신 인프라를 통한 방송서비스가 제공되는 혹은 제공될 계획이 점차 일반화되고 있다. 다시 말해서 망과 서비스의 통합이 일어나고 있는 것이다.  

이처럼 커뮤니케이션 매체가 구별 없이 이용되는 상황은 이제 매체간 분리되어져 이루어진 관리체계에 있어서 여러 가지 문제들이 야기하고 있다.

② 새로운 서비스의 개념과 법적인 규정 - 통신인가 방송인가

오늘날 대부분의 방송서비스는 의무(청소년 보호, 다원주의, 객관성, 등)와 경제적 측면에서의 원칙(방송프로그램이나 영화산업 등 어떤 부문에 대한 보호 등)에 따르고 있다. 그리고 이러한 원칙을 지키는 것은 광고, 협찬, 방영 쿼터제, 편성 등에 있어서 법률적인 체제에 의해 판단이 되는 것들이다.

 반면에 어떤 종류의 방송서비스는 별다른 강제력 없이 최소한의 장치만 마련되어 이루어지기도 한다

그러나 방송 통신 융합 상황에서 여러 가지 프로그램들이 새롭게 제공된다 하더라도 전통적인 지상파 방송사들은 자국의 문화적 정체성과 일관성을 지켜야 한다는 측면에서 어느 정도 까지는 방송의 영역에서 지배적인 위치를 지니고 위에서 언급한 규칙들을 정당화하게 될 것이다.

테마채널이나 새로운 서비스가 발전하기 위해서는 기존에 정해져 있는 규칙에 대한 최소한의 적용을 통해 우선적으로 소비자 보호, 자료의 비밀 보호 그리고 사생활의 보호 등과 관련한 새로운 규칙이 필요할 것으로 본다.

이러한 시각에서 방송통신 융합의 새로운 서비스에 대한 규정과 법적인 틀의 변화를 생각해 볼 필요가 있다.

방송통신 융합에 따른 새로운 서비스들, 특히 그 중에서 쌍방향 서비스는 그 자체로 방송과 통신 두 영역의 특성을 동시에 지니고 있기 때문에 그것을 방송서비스로 분류할 것인지 혹은 통신서비스로 분류해야 하는지 아니면 방송도 통신도 아닌 제3의 새로운 서비스로 규정을 해야하는지를 확실하게 정하기는 매우 어렵다.

이 새로운 서비스들은 우선 서비스 수용의 선택을 소비자가 한다는 측면에서는 통산 영역에 속하는 서비스가 될 수 있다. 반면에 대부분의 새로운 서비스의 경우, 소비자가 선택을 할 수 있도록 하는 상품(서비스)의 소개는 기본적으로 보다 광범위한 일반 대중을 대상으로 이루어지기 때문에 이러한 특성은 방송의 영역에 속하는 것으로 볼 수 있다. 요컨대, 전통적인 방송서비스는 다수의 공중(multipoint), 통신의 경우 개인과 개인사이에서 이루어지는 point to point 라면 새로운 서비스는 공급과 수요가 공히 multipoint to multipoint의 특성을 띠고 있기 때문에 정확하게 성격을 규정하기가 힘이 든 것이다.

따라서 한편으로는 새로운 서비스를 소비자가 직접 선택하고 소비한다는 점에 있어서 기본적으로 소비자 보호나 유통의 자유화, 거래의 비밀 등의 문제와 관련된 부분들이 존중되어야 하며, 또 다른 면에서는 이 서비스들이 광범위한 대중들에게 제시된다는 측면에서는 특히 내용이나 사업자에게 적용되는 방송부문의 규칙들이 당연히 존중되어져야 하는 것이다.

이를 CD-ROM 형태의 서비스나 VOD 서비스를 예로 들어 보다 구체적으로 제시한다면, 시청자 혹은 소비자는 이 서비스에 대한 정보를 통해서 각자가 수용의 가부를 결정한다. 이 경우 선택을 위한 정보는 개인 한 사람에게만 주어지는 것이 아니라 다수의 공중들에게 주어지므로 이는 방송과 관련된 규칙을 따라야 할 부분이다. 또 이 서비스를 개인이 선택하고 (혹은 텔레비전의 셋탑 박스를 통해서 억세스를 할 경우) 시청하는 것은 개인적인 것이므로 통신 영역 혹은 일반적인 상법과 관련되는 것이다. 마지막으로 선택된 서비스, 즉 구입한 CD나 VOD 서비스를 자신의 단말기를 통해 보게 된다. 이 경우 우선, 사람들이 눈으로 보는 내용은 개인 각 자가 보고 있지만 그렇다고 이 CD나 VOD의 내용은 그 개인에게만 제공되도록 개별적으로 제작된 것이 아니라 다수의 공중들 모두를 대상으로 제시되고 있으므로 방송의 규칙과 관련된다고 볼 수 있다.

결국 이 새로운 서비스는 방송이나 통신 중 어느 한 영역에 귀속되는 것이라기 보다는 오히려 적용되는 범위가 방송, 통신, 그리고 일반법에까지 전체적으로 연결되는 것이라고 할 수 있다. 이는 새로운 서비스와 관련된 규제 체제를 말할 때, 새로운 서비스가 어느 한 분야만의 특성은 점차 줄어듦과 동시에 방송과 통신 이 두 분야에 관련된 규칙이 서비스가 실행되는 과정에 따라 각 각 부분적으로 적용되는 것이 불가피 함을 보여 주는 것이다.

(3) 기존의 규제틀과의 충돌

가. 개인의 보호의 필요

앞서 언급한 것처럼 대부분의 새로운 서비스들이 개별화된 소비형태의 성격을 지니고 있으며 방송이나 통신 한 쪽만의 특수성이 점차 줄어들게 되고 서비스의 성격은 일반 상품의 형식과도 유사해지기 때문에 방송법은 상법이나 소비자 보호와 같은 일반적인 경쟁법으로 진행하면서 이러한 새로운 소비형태에 맞춰져야 할 필요가 있다.

따라서 유럽전체의 차원에서 1995년 10월 24일의 지침은 특히 1978년의 “정보기술과 자유”에 관한 법의 정신에 거의 근접하는 개인, 특히 사생활에 대한 기본적인 권리와 자유의 보호를 보증하고 있다. 

나. 보다 강화되는 경쟁법

현재 시행되고 있는 반독점 장치들은 단일, 혹은 복수 미디어소유 금지에 그 근간을 두고 있다. 수용자에게 전송되는 서비스의 양의 증가는 무엇보다도 기존의 창구가 충분할 것인가에 대하여 숙고를 할 필요성이 생긴다. 따라서 현재와 같은 허가 조건이 아닌 미디어 전체를 합쳐서 새로운 허가나 그에 상응하는 기준을 필요로 할 수도 있는 것이다.

전송 수단의 희소성이 점점 사라지고 기존의 서비스의 개념이 깨어지면서 전송 매체의 소유에 기초를 둔 시스템 이외에 매출액, 잠재적 수용자 혹은 가입자 수 등과 같은 다른 방식으로 시장 점유가 계산 가능해 질 수도 있다. 

보다 일반적으로는 현재 유럽 차원에서 방송과 통신 두 부문에서 거대한 미디어 그룹이 생겨나고 있기 때문에 그러한 맥락 속에서 기존의 미디어(지상파, 위성, 케이블)의 다양성을 고려하는 것이 필요한 것이다.

결국, 점증하는 일반 경쟁법의 영향과 아울러 다원주의를 보호함에 있어서, 다원주의는 현재의 법에서처럼 그것을 보호해 줄 수 있는 일련의 법적 제한 장치가 없이는 불가능하며 그렇기 때문에 단순히 경쟁법만 가지고서는 충분하지 못한가라는 질문에 대하여 심각하게 숙고를 해야 될 시기를 맞았다고 말 할 수 있을 것이다.

다. 자율규제

사업자들에 의한 자율규제 문제는 현재 전통적인 방송사 자체에서도 이루어지고 있으며 또한 그 실행 방식과 내용에 있어서 항상 논의가 되고 있는 사항이라고 할 수 있다. 즉, 방송사 자체의 자율규제는 단순히 법이나 규제를 통해서 순수하게 법적인 차원에서만 해결될 수 없는 문제이기 때문이다. 이는 방송사의 경우 내용과 편성에 있어서 언론의 자유나 편성의 자유와도 맞물리는 사안이기도 하며 실제로 규제기관과 갈등의 소지가 상존하는 부분이기도 하다.

따라서 자율규제의 부분은 기존의 규제 틀 속에서 특히 청소년 보호, 정보의 다원성과 진실성, 저작권 등과 관련될 수 있는 디지털 영상의 이용 조건, 편성 그리고 시청자(소비자)와 사생활의 보호라는 차원에서 지속적으로 논의가 되어야 하고 또 필요한 법적 장치가 마련되어야 한다고 본다. 

라. 새로운 기능의 등장 : 멀티플렉스 사업자

지상파 방송에 있어서 디지털 기술의 도입에 따른 기본적인 특성은 멀티플렉스라고 하는 신호 전송의 방식에 있다. 전체 디지털 신호는 영상, 음성, 문자 등의 신호들이 합성되어 이루어진다. 이러한 디지털 신호는 통신, 텔레비전, 라디오, 문자 등 원천이 서로 다른 요소들이 합성된 것이다.

현재로서는 네 가지 서로 다른 기능으로 구분할 수 있다.

ㅇ 우선, 프로그램 내용에 있어서 편성의 책임이라고 부를 수 있는 전통적인 편성       의 기능(방송사)

ㅇ 부가 방송을 관리하는 기능(케이블SO, 위성방송사업자, 혹은 플랫폼 사업자)

ㅇ 방송의 수신과 가입에 대한 관리 기능(케이블SO, 위성방송사업자 혹은 플랫폼       사업자)

ㅇ 프로그램의 내용에 대한 책임과는 상관없이 전통적인 전송 기술을 담당하는        기능(송신공사 혹은 방송사 , 케이블SO 등)

최근에는 이러한 기능들이 서로 겹쳐지면서 새로운 기능이 나타나고 있다. 즉, 'multiplexe provider' 라는 것으로서 기술적으로 자신들의 고유의 서비스를 전송하고 서비스 부케를 관리하며, 제공하는 서비스에 대한 상업화, 다시 말해서 수신시스템을 관리하는 기능을 말한다.

이렇게 멀티플렉스를 담당하는 운영자는 이들이 관여하는 지리적 영역이 훨씬 넓어짐으로서 현재의 케이블 사업자 보다 중요한 역할을 하게된다. 향후 기본적으로 제기되는 법적인 어려움은 시장에서 강력한 지위를 가지게 되는 이들 운영자의 역할을 어떻게 처리하는 가 하는 데 있다. 이는,

ㅇ 사용 가능한 자원이 누구에게 그리고 어떤 과정에 따라서 할당되는가, 다시 말       해서 멀티플렉스 프로바이더의 기능은 기존의 네 가지 기능 중 하나 혹은 다        수를 맡고있는 운영자가 맡아야 하는가?

ㅇ 그렇다면 어떤 운영자가 맡아야 하는 가

ㅇ 아니면 새로운 운영자가 필요한가

ㅇ 편성자(방송사)와 멀티플렉스 프로바이더의 관계, 멀티플렉스 프로바이더와 전       송 기술 담당자와의 관계는 어떻게 관리되어야 하는가?

라는 질문으로 요약될 수 있을 것이다. 이러한 문제점들은 기본적으로 전통적인 법적 논리에 대해 본질적인 이의를 제기하고 있다. 현재로서는 지상파 방송이 디지털 기술을 도입하기 이전에 전송담당 사업자들은 그들 자신만의 서비스를 전송하고 싶어하며 그래서 방송사들은 그들대로 그들의 서비스를 전송하는 전송사업자이기를 원하고 있음을 볼 수 있다.

V. 논쟁: 융합환경과 방송

비록 디지털 기술의 도입에 따른 경제적인 효과에 대한 확실성이 부족하고 뚜렷한 산업적인 정책의 수립에 대한 논란이 많기는 하지만 방송통신 융합의 환경과 관련된 부문에서의 탈규제는 점차 힘을 얻어 가는 추세이며 탈규제가 관련부문의 사업의 성공을 위해서는 필요한 조건이라고 제시되고 있는 것도 현실이다. 

따라서 현실이면서도 확실한 것이 잡히지 않는 현실인 모순적인 방송통신 융합의 환경 속에서 최소한의 기준은 정하는 것이 필요할 것 같다. 과연 탈규제라는 것이 기본적인 자유와 개인과 공공의 이익과 관련된 목표들과 어떻게 병행할 수 있는가? 국내 상황을 국제적인 흐름과 어떻게 조화시킬 수 있을까? 융합 환경에서 투명성의 문제와 개인의 보호는 어떻게 조화되어 이루어 질 수 있을까? 뿐만 아니라 융합환경에서 방송, 나아가 공영방송의 원칙은 어떻게 변화해야 할 것인가? 등의 질문에 대한 신중한 접근이 필요한 것이다.

1. 모순적인 논의

1994년 애플사의 주 경영자 중의 한 사람인 존 스컬리(John Sculley)는 우리가시청자들이나 새로운 서비스를 만들어 내는 사람들로부터 너무 많은 것을 요구하고, 너무 빠르고 너무 광범위한 태도의 변화를 기대하고 있는 것은 아닌가라는 질문을 던지면서 빌 게이츠(Bill Gates) 그 자신 역시 새로운 서비스의 제작과 유통에 너무 낙관적이었다는 것을 인정하고 있다라는 말을 한 적이 있다. 그는 1986년에 이미 이용 가능했던 CD-ROM이 최근에 들어서서야 시장과 소비자들에게 파고들기 시작했음을 한 예로 들고 있다. Sun Microsystem사의 스콧 맥닐리(Scott Mc Nealy) 회장은 사람들은 이 마술과 같은 네트워크가 상상 가능한 어떠한 서비스도 다 소비자들에게 제공할 수 있다고 믿고있는 것 같지만 아직 전혀 그렇지 못하다라고 지적하고 있다.

또 어떤 이들은 초고속정보 통신망이나 정보 고속도로를 예로 들면서 이러한 것들이 실제 사용자의 수요를 창출하지도, 충족시키지도 못하기 때문에 이미 제대로 이용조차 안되고 있는 점을 강조하고 있다.

이처럼 새로운 기술의 도입과 새로운 서비스가 만들어 내는 환경에 대한 입장은 현재로서는 미래지향적인 낙관론과 현실적인 비관론이 공존해 있는 것이다.

이와 관련하여 우리는 서로 상반된 두 방향의 연구를 한 예로 들 수 있을 것이다. 우선 IBM, SONY Microsoft, Simmens사 등 관련 50여 기업이 제공한 천 4백만 달러라는 엄청난 예산으로 2년여 동안 이루어졌던 미국 스탠포드 연구소(SRI)의 연구는 컴퓨터, 방송 그리고 통신 이 세부문의 융합에 관하여 결론을 내리지 못하고 있다. 이 연구에 따르면 컴퓨터, 텔레비전, 비디오게임 그리고 통신이 서로 결합되어 하나의 서비스로 통합이 되고 거대한 사업자가 전체적인 통합된 서비스를 제공할 수 있을 것이라는 생각은 전혀 근거 없는 것이며 오히려 이들 서로 다른 영역간의 차이에 따른 차별화가 지속될 것이라는 점을 지적하고 있다. 이 연구는 새로운 서비스에 대한 일반의 수요와 수용은 광범위하게 가설로 남아있으며 교육이나 비디오게임과 같은 분야를 제외하고는 소비자들이 쌍방향 서비스 프로그램을 쉽게 받아들이지 않을 것이다라는 평가를 내리고 있다.

게다가 새로운 서비스는 그 자체가 현실적인 경쟁자와 맞닥뜨리고 있다고 지적한다. 따라서 아무리 쌍방향 서비스가 손쉽게 보급된다 하더라도, 또 Pay TV가 널리 보급된다 하더라도 비디오 판매 대여점이 그렇게 쉽게 사라지지도 장렬한 죽음을 맞이하지도 않을 것이라는 예상을 하고 있다. 왜냐하면 이들 비디오 판매 대여점은 분명히 가격을 내리면서 새로운 서비스와 경쟁을 하게 될 것이기 때문이라는 것이다.

이와는 대조적으로 1996년 프랑스에서 이루어진 연구는 단기적으로 통신, 방송, 음반, 출판, 영화, 게임의 경계는 사라지고 새로운 역학 관계가 이루어질 것으로 예상하고 있다. 예컨대 통신 사업자는 케이블 사업자, 콘텐트 운영자, 장비 운영자와 결합되고 이들은 일반 소비자들과 직접적인 관계를 맺고자 하며 공급이 수요를 창출 할 것으로 보는 것이다.

사실, 새로운 서비스가 성공할 수 있느냐의 문제는 인프라스트럭처보다는 전문가나 일반 소비자들이 사용할 수 있는 소프트웨어, 비디오의 내용의 부분에 달려있는 것이다. 정보의 형태가 어떠하든 정보에 접근할 수 있는 수단이 다양화되면 결국 사용자들에게 제공되는 서비스의 내용과 가격이 소비자의 태도를 결정하게 되는 것이다.

2. 불충분한 시장논리

방송․통신 융합에 관하여 시장경제의 논리를 강조하면서 탈규제를 주장하는 논의들은 공공 예산에 대해서는 크게 신경을 쓰지 않고 있다. 그러나 많은 사람들이 말하듯이 물리적인 네트워크 설치를 위한 관련 기업들간의 연합 같은 행위는 많은 액수의 공공 예산 없이도 이루어 질 수 있다고 만은 말 할 수는 없다. 그러나 우리나라의 경우 만 보더라도 이들 사업의 기반이 되는 초고속망 설치에 엄청나 규모의 투자가 필요하다. 물론 여기에서 국가의 역할은 사업을 할 수 있는 환경을 만들어주고 투자를 이끌어 낼 수 있는 정책 마련에 그치며 투자액은 민간 자본으로 충당될 수 있다고 말 하지만 결국 이 돈은 서비스를 받는 일반 사용자로부터 나오는 것이라고 할 수 있다. 시장경제와 탈규제가 불완전한 논리라는 것도 결국 이러한 이유에서 기인한다고 말할 수 있다. 이러한 맥락에서 시장논리는 몇 가지 결과를 초래할 수 있다.

우선, 민간기업의 투자는 궁극적으로 경제성이 있는 서비스에만 집중이 될 것이고 그 결과 공공의 이익과 관련된 서비스, 경제성이 보장되지 않지만 공공의 이익에 부합하는 서비스는 제대로 이루어 질 수 없게 된다.

두 번째, 단지 통신서비스로만 국한되어서는 안 되는 보편적인 서비스가 이루어지기 힘들다.

세 번째, 공공예산의 투자 없이는 현 상황에서 새로운 기술의 도입이 전반적으로 지연될 수 있다. 새로운 기술 도입의 지연이 문제이기보다는 융합 환경에 따른 새로운 서비스는 그만큼 많은 재원을 필요로 하고 또 실질적인 효과를 거두기 위해서는 종합적인 발전 방향이 이루어 져야 하기 때문이다. 시장논리에만 매달릴 경우 이러한 위험이 존재한다. 예를 들어서 디지털 지상파 방송을 시행하기 위해서는 그에 따른 제작, 송출, 수신 전 부문의 기술이 새롭게 변해야 한다. 그러나 시장논리를 따른다면 결국 국민이 직접 그 서비스를 받을 수 있는 수신 부문은 상대적으로 기술 도입이 늦어지게 되고 그 결과는 예상되는 새로운 서비스가 많은 사람들에게 완전한 형태로 도달되지 못하는 것이다. 결국 이 문제는 새로운 서비스의 보편적 공익 서비스 개념의 문제로 연결되고 방송의 경우 이를 담보할 수 있는 공영방송의 공익적 역할의 문제와 연결되는 것이다.

3. 방송의 비전

1) 방송부문의 미래

ㅇ 불확실한 전망

환경의 변화는 방송의 미래를 예측하기 어렵게 한다. 방송의 발전에 대한 여러 논의들은 2010년까지 다양한 방송미디어가 케이블TV, 위성방송, 혹은 지금보다 더 발전한 다른 매체들과 연결되거나(tie-ups) 혹은 경쟁하게 될 것이라고 전망하고 있다. 모든 방송미디어가 지금보다 더 디지털화 될 것이기 때문에 멀티미디어사회의 실현에 핵심적인 역할을 담당하고 주파수 자원의 효과적 이용을 가능하게 할 것이다. 보통 가정은 수백 개의 채널을 서비스받게 될 것이며 이러한 전망이 실현되기 전에 숙고되어야 할 여러 개의 이슈를 제시할 수 있다.

방송 부문의 미래는 앞서 기술했던 것처럼 무엇보다도 디지털 기술의 도입과 직접적으로 연결되어 있다. 또한 앞서 말한바와 같이 현재 방송통신 융합 환경에서 통신사업자를 중심으로 자유화, 시장경제의 논리가 힘을 얻고 있지만 실제로 이러한 논리를 국내적으로나 국제적인 차원에서나 직접 방송 부문에 적용하는 것에 대해서는 어느 나라를 불문하고 주저하고 있는 것도 엄연한 현실이다. 특히 만일 문화상품이 다른 상품들과는 다른 성격을 지닌 것이라면 문화적 예외는 방송 부문에서 시장 논리 보다 우세한 논리라고 할 수 있다.

ㅇ 라이프스타일의 변화

  더 많은 채널의 존재는 사람들이 그들의 일상생활에서 방송을 이용하는 방식에서의 근본적 변화를 야기하게 될 것이다.

  먼저, 방송은 보편적 프로그램에 대해서만 집중하여 왔으나 이제는 개별적 시청자들을 겨냥한 다양한 전문프로그램을 포괄하게 될 것이다. 전통적인 무료의 수용적(receptive) 시청이 계속 존재하는 반면, 개별적 관심에 기반한 유료 프로그램의 능동적 시청도 행해지게 된다.

  둘째, 다채널은 시청자가 그들의 개인적 스케줄을 충족시키는 NVOD방식으로 그들의 관심을 끄는 프로그램을 그때마다 돌려가며 볼 수 있게 해준다.

  셋째, 시청자는 다양한 부가 서비스를 획득하는 수단으로 방송을 사용하게 된다. 상품의 특징 및 전화를 통한 구입요령을 알리는 정보광고(infomercial)방송은 이미 실용화되었다. 디지털 다채널 위성방송은 방송위성을 통한 방송 혹은 지상파방송보다 더 방대한 양의 쇼핑프로그램을 제공하고 이를 통해 시청자는 주문과 지불을 위해 이것을 사용하게 될 것이다.

  넷째, 방송의 디지털화는 커뮤니케이션 네트워크의 공유를 가능하게 하여 멀티미디어 서비스의 확대를 가져온다. 시청자들은 결국 수신하고 처리하기 위해 그들의 수신설비를 이용하며 방송을 통해 수신된 정보를 편집하게 될 것이다.

ㅇ 글로벌라이제이션

  디지털기술의 혁명과 함께 방송산업은 세계경제의 다른 요소들처럼 세계화하고 있다. 더 많은 사업적 이해가 방송 시장에 개입하고 경쟁이 촉진됨에 따라, 독특한 프로그램들은 해외에서 더 많은 수용자를 찾음으로써 시장을 확대하는 것이 바람직하다. 이것은 저작권 문제에 대한 국제적 규칙의 창출뿐만 아니라 국제적 수준에서 프로그램 유통이 더욱 촉진되도록 하는 제도의 설립을 필요로 한다.

  전세계적 방송산업의 재배치는 방송업자들의 해외투자 뿐만 아니라 해외자본의 투자를 증가시킬 것이다. 또한 가용한 채널의 증가에서 기인하는 전세계적 프로그램의 부족을 채우기 위한 프로그램의 무역이 더욱 활발해 질 것이다.

ㅇ 경쟁 체제와 공익성 확보

  디지털 기술의 도입은 방송의 프로그램 형식이 점점 전통적인 서비스 활동 영역과 유사해지며 그 결과 전통적인 서비스 활동 영역과 경쟁을 하게되는 체제가 이루어지고 있다. 그리고 이러한 이유 때문에 방송의 공익성에 대한 원칙적인 접근을 확립할 필요가 있는 것이다. 예를 들어 텔레비전 홈쇼핑 프로그램은 백화점이나 통신 판매 같은 경제 영역과 경쟁을 하게되며 pay-per-view 나 NVOD, VOD 서비스는 공연 기획업이나 비디오 판매 대여점과 경쟁을 하게 된다. 또 화상회의는 기존의 모임이나 컨퍼런스 기획 관련 영업 활동을 위협하고 있으며 온라인 뉴스나 온라인 매거진 프로그램은 서점이나 신문 가판대의 상업 행위와 경쟁을 하게 된다. 새로운 서비스 프로그램은 내용의 면에서보다는 제공하는 서비스와 그 편성의 개념의 변화에 의해서 다양한 형태로 제공되는 것이다.

  이러한 상황을 고려한다면 방송은 점점 더 상업적인 성격을 띨 수밖에 없으며 융합 환경에 따른 규제 체제의 변화는 변화의 정도를 더욱 더 가속화시킬 것이다. 따라서 우리는 여기서 두 가지 측면을 고려하여할 수 있을 것이다. 즉, 증대되는 전통적인 경제 활동과의 경쟁은 방송 부문에 있어서도 경제적인 측면에서의 자유 경쟁 체제를 보장하는 한편, 이에 따라 생길 수 있는 방송의 공익적 성격의 약화를 방지해야 하는 것이다. 결국 방송만의 특성이 약해지는 것에 대한 고려와 여전히 중요한 문제로 남아있는 방송의 공익적인 성격의 유지, 이 두 가지를 동시에 확보해야 하는 것이다.

  이러한 시각에서 우리는 상업 방송과 공영방송에 대한 이중적인 규제체제와 자유경쟁 논리의 통신 체제의 변화를 함께 고려하는 것이 필요하다.

결국 방송통신 융합 환경에서의 방송의 미래에 대한 논의는 이 때문에 방송의 공익성에 대한 확고한 정책적 입장 정리가 필요하다는 결론을 얻게 되는 것이다. 왜냐하면 방송의 공익성 확보는 표현의 자유나 개인의 권리와 같은 기본적인 자유를 확보하고 한 국가의 문화적 정체성을 담보하고 있으며 창작의 자유를 보장해야 하는 것이기 때문에 기술발전에 따른 융합환경에서의 경제적 논리의 확대와 함께 유지되어야 하는 것이다.

2) 공영방송의 위치 - 프랑스 공영방송의 사례

<다원주의의 보호와 경쟁의 보장>

프랑스의 방송정책은 어떻게 보면 세 마리 토끼를 한꺼번에 잡는 것과 같은 모습을 보이고 있다. 즉, 방송의 공익과 공영성의 강화, ‘문화적 예외’를 앞세운 자국의 방송프로그램 및 영화 산업의 보호 그리고 방송통신 융합에 따른 새로운 서비스에 대한 법적인 대비라는 세 가지 목표가 그것이다.

이는 오랜 동안 국영방송 체제를 이끌어 왔던 프랑스 방송의 역사적인 특성과 자국 문화의 보호와 그 영향력의 강화 그리고 유럽 통합, 정보사회의 21세기에도 역시 문화적 주도권을 지속시켜야 한다는 명분에 따르는 것이라고 할 수 있다.

프랑스 방송 정책의 기초를 이루고 있는 것은 방송의 다원주의의 보호와 산업으로서 방송영상산업의 지원 정책이라고 할 수 있다. 특히 방송의 다원주의의 보호와 경쟁의 규칙을 준수하기 위하여 방송부문에 다음과 같은 세 가지 규칙을 기본적으로 제시하고 있다.

첫째, 로마조약의 제85, 86 조항을 기초로 한 경쟁에 관한 유럽공동체 규칙

둘째, 1986년 12월 법령에 기초한 경쟁에 관한 프랑스의 일반법으로 모든 경제          행위에 적용되는 법령

셋째, 방송부문에서의 다원주의를 보호하기 위한 특별한 원칙과 1986년 개정법에          근거하여 방송사에 적용되는 반독점법이 그것이다.

여기서 1986년 법에서 다원주의는 두 가지 의미를 지니고 있다. 우선, 다원주의의 내적 의미, 즉 정보와 정치의 다원성이며 다른 하나는 외적 상황으로서 방송사간의 다원주의를 의미하는 것이다. 그러나 자유경쟁과 다원주의라는 개념이 서로 다른 관심사항을 지니고 있다는 것 역시 강조되어야 한다. 특히 다원주의는 방송사의 경제적 행위의 관리를 넘어서는 의미를 지니고 있기 때문이다.

헌법위원회는 1986년 “실현해야 할 목표는 1789년 인권선언에서 천명된 자유의 기본적인 수신자인 청취자와 시청자 역시 사적 이익이나 공적 권력이 그들 자신의 결정을 대신할 수 없으며, 그것을 거래의 대상으로 할 수 없는 자유 선택을 행할 수 있어야 한다.”라고 밝히고 있다.

이는 방송 커뮤니케이션이 특수한 경제적 행위를 구성하고 있기 때문에 경쟁의 일반 원칙만을 가지고는 달성할 수 없다고 보기 때문이다. 이러한 헌법위원회 입장은 방송법의 틀 속에서 표명되고 있다. 따라서, 방송사업자는 경쟁법에 의해서는 완벽하게 모든 경제행위가 보장되지만 반독점법의 존재는 경쟁의 일반법 보다 우위에 있으며 이는 결국 방송의 다원주의가 보다 강조되는 체제라고 할 수 있을 것이다.

결국 프랑스의 방송법의 지속적인 변화는 시장상황 뿐 만 아니라 기술의 발전에 따른 미디어 반 독점 장치의 변화와 밀접한 관련이 있다고 하겠다. 이는 방송사들 사이에 (방송을 위한)자원에 대한 접근의 평등성과 독립성, 그리고 이를 통한 다원주의와 방송사의 다양성을 보장하는 것이다. 그리고 자원에 대한 방송사간의 평등성과 독립성은 당연히 방송의 내용에 있어서의 다원주의를 지탱하는 것이다.

<미디어 반독점 장치-복수 미디어 겸영 금지>

방송 커뮤니케이션에 있어서 다원주의가 중요성은 다음 두 가지 본질적인 이유가 있다. 우선 커뮤니케이션의 자유는 민주주의의 일차적인 자유로서 사상의 자유의 연장선에 있다는 것이다. 여론의 다원적 커뮤니케이션을 인정하지 않고는 민주주의는 존재할 수 없다고 보는 것이다.  두번째로, 방송 커뮤니케이션은 특히 기술적인 제약으로 인하여 다양성의 보호가 필수적이라고 본다. 즉, 커뮤니케이션의 수단에 대한 접근이 사상이나 여론의 흐름 전체에 보장되어야 하는 것이다.

프랑스 방송법은 1986년, 1989년, 1994년 개정 때마다 단일 미디어뿐만 아니라 복수 미디어 소유에 대한 반 독점 장치를 필요로 했고 방송사의 다원주의를 지키기 위한 노력을 기울였다. 이에 관한 법률은 기본적으로 투명성의 필요성과 복수 미디어 소유 제한 두 가지 점에 기초하고 있다.

ㅇ 투명성

1944년 2차 대전 이후 신문사에 적용하기 위해 만들어졌던 제도에 기초하여 1986년 법에서는 방송사의 투명성을 위한 법적 장치가 마련되었고 이는 현재까지 적용되고 있다. 이 법적 장치는 1989년 방송법이 개정되면서 명의를 빌려주는 것을 금지하였다. 이는 허가를 받아야 하는 회사의 증권의 기명성과 그 회사의 소유주들의 신분에 관련한 정보를 일반인들이 알 수 있도록 하는 제도이다.

이러한 고지의 의무에 더하여 “방송 커뮤니케이션 서비스와 관련되어 허가를 받아야 하는 회사의 이사회에서의 의결권이나 자본의 20% 혹은 그 이상의 지분을 가지게 되는 모든 개인이나 법인은 이 한도를 넘어서는 달로부터 1개월 이내에 CSA에 그 사실을 고지해야 할 의무가 있다”는 조항을 추가하였다(이 조항은 위성방송에도 적용된다).

ㅇ 방송사의 다양화의 필요성-복수 미디어 소유 금지

방송사에 대한 반 독점 장치는 방송사의 다양화되어야 한다는 필요성과 유럽 전체 차원에서 필연적으로 떠오르고 있는 미디어 그룹들 간의 균형을 명확하게 하기 위한 것이라고 할 수 있다. 프랑스는 1986년 개정법에서 CSA는 ‘방송사의 다양화’의 필요성에 주의하여 라디오와 텔레비전의 주파수를 할당해야 한다고 명시하고 있다. 따라서 프랑스 방송법에서는 전국 규모(제41-1조)와 지방 단위 규모(제41-2조)에서 미디어 종류에 관계없이 ‘다원성’을 해치지 않기 위하여 한 개인에게 복수 미디어를 허가하지 못하도록 하는 일정한 기준을 세워두고 있다.  

<참고>

  제41-1조

① 전국규모 복수주의의 형평을 위하여, 지상파방송(라디오/TV) 및 Cable방송(Radio/TV)면허는 다음 4개항 중 2개항 이상에 저촉되는 자에게는 발급하지 아니한다.

1. 가시청인구 400만명 보유하는 지상파TV면허를 1개 혹은 1개 이상 소지한자

2. 가시청인구 3000만에 달하는 라디오방송사 면허소지자

3. 가시청인구 600만명을 갖고 있는 Cable(라디오 및 TV)면허를 1개 혹은 1개       이상 소지자

4. 특수지가 아닌 정치문제를 다루는 일반 일간지로서, 동종업종에서의 전국규모       20%이상의 시장점유율을 갖는 신문을 1개 혹은 1개 이상을 편집 또는 통제하       는 자. 이때 시장점유율이라 함은 방송사 면허신청일을 기준으로 과거 12개월       간의 실적에 의한다.

② 비록 본조 ①항의 규정을 충족하지 못하는 경우라도, CSA가 정한 유예기간 내에 이행하는 경우에는 면허를 발급받을 수 있다. 이 경우 그 유예기간은 6개월을 초과할 수 없다.

제 41-2조

① 지역단위 규모의 복수주의의 형평을 위하여, 허가 해당 지역내의 지역망 지상파방송(라디오 및 TV) 및 지역망 Cable(라디오 및 TV)면허는 다음 4개항 중 2개항 이상에 저촉되는 자에게는 발급되지 아니한다.

1. 해당지역 내에서의 전국망 혹은 지역망 지상파TV방송사 면허를 1개 혹은 1개       이상을 소지한자

2. 해당지역에서의 전국망 혹은 지역망 라디오방송사 면허를 1개 혹은 1개 이상       을 소지한 자로, 해당지역 총 가정인구의 10%를 상회하는 라디오 방송사 면       허소지자

3. 해당지역에서의 Cable(라디오 및 TV)면허를 1개 혹은 1개 이상 소지한자

4. 그 성격이 전국지이건 지역지이건, 해당지역에 배포되는 특수지가 아닌 정치문       제를 다루는 일반 일간지를 1개 혹은 1개 이상을 편집 또는 통제하는 자.

② 비록 본조 ①항의 규정을 충족하지 못하는 경우라도, 본법 제41-1조 ②항이 규정한 바에 의해 면허를 발급받을 수 있다(그 내용은 CSA가 정한 유예기간 내에 이행하는 경우에 한하며 유예기간은 6개월을 초과할 수 없다).

<공영방송과 방송법 개정>

앞서 언급한 기본 원칙을 중심으로 프랑스는 1998년 초부터 방송법 개정에 관한 논의를 한층 구체화하고 있다. 전체적인 흐름을 본다면 공영방송의 기능의 강화, 방송사 면허 허가 기간의 문제, 미디어 독점방지, 그리고 공영방송 채널에 있어서 광고유치, 상업방송과의 시청률 경쟁, 이에 기인하는 프로그램 질의 저하 등 광고로 야기되는 압력을 줄이는 방향 ,등으로 요약할 수 있다.

일차적으로 현 문화와 커뮤니케이션 부 장관인 트로트만이 1월에 이어 7월에 방송법 개정에 관한 프로젝트를 발표하였고 9월 말 리오넬 죠스팽 총리가 방송의 공공서비스에 대한 새로운 개념 정의를 강조하면서 방송 광고의 재분배를 골자로 하는 방송법 개정안을 발표하였다. 이 개정안은 트로트만 장관이 12월 국회에 상정할 예정이다. 현재 논의되고 있는 방송법안의 내용은 다음과 같다.

ㅇ 공영방송의 개혁 필요

‘공영방송 텔레비전 방송사와 공공서비스 의무’에 대해 공영방송이 민영방송과의 소모적인 정면 대결을 벌이고 있다고 밝히고 공영방송사의 신속하고 효과적인 개혁이 필요하다고 지적하고 있다. 이를 위해서는 공영방송사 사장단의 책임성을 고양시키기 위해서는 방송사 주주인 국가가 사장단과 경영진을 임명하고 공공활동에 대한 재정 지원을 해야 한다는 의견을 피력하고 있다.

이러한 공영방송과 공영서비스에 대한 새로운 접근을 기초로 하여  공영 텔레비전 시설을 하나의 지주회사로 묶는 한편, 공영 텔레비전의 광고 수입을 대폭 감축한다는 것이 리오넬 죠스팽 총리가 지난 9월 29일 제출한 방송법안의 골자이다. 이 법안은 11월 말 이전에 국무회의의 의결을 거친 후 12월 18일 국회에서 표결에 붙여질 예정이다.

이 법안에 따르면, 새로 탄생하는 국영 지주회사에는 이미 France2와 France3을 비롯하여 합병을 완료한 La Sept/Arte/la Cinquième이 함께 들어서게 되는데, 각 회사들은 채널의 독립성 확보를 위해 자체 사장을 임명하게 된다. 이 3명의 사장은 7인으로 구성되는 이사회의 이사가 되며 이사장은 방송위원회인 CSA가 임명한다. 각 회사의 사장 역시 감독위원회의 추천을 받아 CSA가 임명한다. 이 텔레비전 방송사들이 장기적인 구상을 펼칠 수 있도록 사장의 임기는 3년에서 5년으로 연장된다.

여기서 주목할 것은 주지회사에 12인으로 구성되는 감독위원회를 신설하는 부분이다. 감독위원회 위원 중 10인은 주주 대표로 구성되고 나머지 2인은 CSA에서 선임하며, 위원장은 자체 선출할 수 있다. 이 시스템은 주주들이 SEPT와 ARTE를 비롯하여 각 채널의 사장을 선임할 수 있도록 하고 있다. 또한 지주회사의 구성은 여러 채널로 나뉘어져 있던 공영 서비스의 발전에 필요한 수단들을 공통적으로 이용하게 되며 지주회사의 예산은 기본적으로 공공 예산으로 충당하는 것으로 되어 있다.

죠스팽 총리는 공영방송의 개혁안을 발표하면서 프랑스에는 ‘과제와 재원이 보장되고 이윤이라는 논리에 따르지 않는 강력한 국가 차원의 방송기업’이 필요하다고 역설했다. 그리고 이를 통해 ‘시청자들에게 서비스의 다양성을 확대해 주고 있는 상업방송 분야’에 대항할 강력한 맞수를 형성하게 된다고 강조했다. 뿐만 아니라 공영 텔레비전은 문화적 예외를 고수하며 국가의 영상산업의 중추가 되어야 한다는 것을 분명히 하고 있다.

ㅇ 공영성 강화를 위해 공영 텔레비전의 광고 축소

이번 프랑스 방송법 개정안에서 거의 혁명적인 변화라고 할 만 한 것은 공영 채널의 광고 시간을 50% 까지 줄이는 안이라고 할 수 있다.

죠스팽 총리는 자유 경제적인 성격이 강한 공영방송에 대한 개혁구상과 관련하여 ‘산업정치적인 필요성’만을 고려한 것은 아님을 지적하면서 이는 ‘좌파정부를 위한 중요한 정치적 프로젝트이자 프랑스를 위한 중대한 도전’이라고 설명했다.

이에 대해 사회당 진영에서는 프랑스 방송정책의 ‘원죄’격인, 제1차 동거정부(사회당 대통령, 보수정부) 시절에 행해진 1987년 봄의 TF1 민영화에 대한 손실을 회복할 수 있을 것이라고 논평했다. TF1의 민영화 이후 특히 France2가 광고 시장의 50%가량을 점유하고 있는 TF1과 시청자를 확보하기 위해 경쟁을 벌이고 있기 때문이다.

따라서 광고의 비중을 줄이는 것은 정부 예산을 통한 보조금을 늘린다는 의미이기 때문에 재정 적자에 시달리는 정부로서는 부담이 될 것을 알면서도 이 법안에서는 공영방송 주주로서의 국가 역할에 대한 확고한 입장을 관철시킨 것이라 할 수 있다.

요컨대, 광고 수입 축소를 통해 공영방송사에게 공영성이라는 과제에 대해 재고해 보도록 하겠다는 것이다. 이는 한편으로는 현상태의 예산 운용방식에 대한 포기이기도 하다. 의회는 각 방송사의 총예산에서 광고 수입 비율을 매년 정해주었다. 이에 따라 France2는 예산의 절반 이상을 광고 수입으로 충당했는데 이는 필연적으로 France2 프로그램의 상업화를 초래할 수밖에 없었다.

이 악순환의 고리를 풀기 위하여 광고시간 규정을 개정하려는 것이다. 지금까지는 공영텔레비전방송사들에게도 유럽연합의 텔레비전 지침이 적용되어 1시간에 20%(12분)까지 광고할 수 있었으나 2000년부터는 시간당 최고 5분까지만 광고 방송이 허용된다. 정부는 공영방송사가 광고에 덜 의존할 경우 편성에 있어 더욱 혁신적이 되어 모험을 할 수 있을 것으로 기대한다.

프랑스의 광고회사들은 공영텔레비전에 대한 새로운 광고 규정으로 총 150억 프랑 규모인 텔레비전 광고 수입 중 약 10-15% 가량(약 5천억원)이 다른 방송사에게 돌아갈 수 있을 것으로 예측하고 있다.

ㅇ 공영방송사의 국가 의존도 증가에 대한 우려

광고시간의 단축을 통해 정부가 기대하는 또 다른 긍정적인 효과는 프로그램 제작을 진흥할 수 있도록 재원이 전체 지상파텔레비전 시장에 고루 분배되는 것이다. 또한 정부는 민영방송사들이 벌어들인 ‘과잉’ 광고 수입에 대해서는 과세를 하여 공영채널의 수입 부족분을 충당한다는 계획이다. 텔레비전 방송들이 광고수입의 일정분을 영화 및 영상 제작물 지원금에 납부하는 방식으로 프로그램 산업도 덕을 보게 될 것이라는 것이 정부의 분석이다.

그러나 이 조처로 인한 우려의 목소리도 있다. 즉 광고수입의 급감으로 인하여 프랑스 공영방송의 재원은 정부의 예산지원을 받게되어 공영채널의 국가 의존도가 증가된다는 것 때문이다. 또한 공영방송사의 입장에서는 광고 시간 단축으로 민영텔레비전 TF1과 M6의 힘만 강화시키는 것이 아닌가 우려하고 있다. 민영방송사들이 광고 수입 증가분으로 영화나 스포츠와 같은 주요 프로그램 방영권 입찰에 더 많은 금액을 제시함으로써 공영방송사들의 접근 기회를 더 어렵게 만들 수도 있기 때문이다. 이는 또한 공영방송사의 시청률이 더욱 낮아질 수 있다는 것을 의미하며, 이를 통해 민영방송사의 시청률을 높여주고 공영방송을 더욱 위협하게 될 가능성을 배제할 수 없다.

어쨌든, 이번 프랑스 방송법 개정안은 우파 대통령이 들어 온 뒤 공영방송사 분리 움직임에 쐐기를 박으면서 새롭게 공영성을 강조하는 계기가 되는 것으로 평가되고 있다.

4. 개인의 보호와 평등성

  지금까지 방송통신 융합의 환경에서의 방송의 미래에 대한 논의를 해왔지만 결국 무엇보다도 중요한 것은 방송이든 통신이든 아니면 새로운 서비스든, 그것을 선택하고 수용하고 이용하는 개인에 대한 배려가 최우선적인 문제일 것이다. 시장논리에 따른 탈규제나 공익성 확보를 위한 규제논리나 모두 궁극적으로는 대부분의 사람이 적정한 가격으로 차별 없이 새로운 기술이 제공하는 서비스를 향유할 수 있도록 하는 목적은 동일한 것이라고 생각된다.

  좀 더 현실적으로 시각을 좁힌다면, 새로운 서비스를 선택하고 이용하는 개인에 대한 문제는 우선 서비스에 접근할 수 있는 가능성에 있어서의 평등성과 소용되는 요금의 문제라고 할 수 있다. 접근의 평등성은 서비스를 최종 단계에서 접하는 수상기나 컴퓨터의 호환성으로 요약된다. 또한 프로그램의 측면에서는 기존 프로그램의 효과적 이차적 이용과 새 프로그램에 대한 증가하는 수요를 충족시키기 위해서 방송 수신 장비(TV등), 방송프로그램의 채널 선정(tune-in)기능이 가능한 PC, 방송수신설비와 호환되는 PC 소프트웨어 등의 기술 표준을 개발해야 하는 것이 필요하다. 또 하나의 중요한 이슈는 대부분 영세한 프로그램 제작사가 충분한 자본과 인력을 공급받을 수 있도록 하는 시스템의 창출이다.

 또 하나의 중요한 이슈는 대부분 영세한 프로그램 제작사가 충분한 자본과 인력을 공급받을 수 있도록 하는 시스템의 창출이다.

이와 함께 보다 폭넓은 수용자를 위한 프로그램의 유용성을 확보하는 것 역시 디지털 환경의 방송에서 강조되어야 할 부분이다. 기존의 방송에서 이용 가능한 채널수의 한계 때문에 시청각 장애인 그리고 외국 거주민과 같은 집단은 방송프로그램을 충분히 즐길 수 없었다. 그러나 이용 가능한 채널의 증가에 따라 이러한 특정계층을 위한 프로그램이 생산될 환경이 조성되어야 한다. 정부는 이를 위한 정책 수립을 소홀히 해서는 안될 것이다. 한 예로 일본은 1993년 회계연도에 장애인에 의한 통신 및 방송서비스의 이용을 촉진하는 지원사업에 대한 법 하에서 기금지원을 시작했으며 일반회계로부터 이 기금이 제공되도록 하는 새로운 지원 틀을 계획하고 있다.

VI. 결  론

최근 10년간 놀라운 발전을 거듭해온 텔레비전은(가정용 비디오와 리모트컨트롤, 다채널과 초기단계의 혼합적 다중이용텔레비전) 비록 현재로서는 즉각적으로 새로운 소비형태의 변화를 가져오지는 않더라도 향후 5년 내(디지털지상파의 시작과 위성방송의 보급) 근본적인 기술변화의 대상이 될 것이다. 특히 기본적인 방송 경제의 주체인 지상파 방송사가 수행해야 할 구조조정과 아울러 디지털화에 따른 비용의 압력, 디지털 방송의 실시 시기의 문제, 표준화의 문제 등으로 인해서 텔레비전의 혁신은 급격한 변화보다는 시간을 두고 점진적으로 이루어질 것으로 보인다.

여기서 우리가 융합의 상황을 고려해 볼 때 기본적으로 2가지 예상을 할 수 있을 것이다. 가정은 다음과 같다. 우선 인텔리전트 텔레비전이나 컴퓨터를 통한 쌍방향 서비스의 발전과 함께 텔레비전 부문에서의 변화는 현재는 실험적이지만 향후 대규모로 제공될 새로운 서비스에 대한 소비자의 반응에 달려있다는 것이다.

따라서 시장의 경향에 따르기보다는 선험적인 주의주장에 따라 결정되는 인프라스트럭처 장비 투자 프로그램은 소비자의 반응이 소극적일 경우 당연히 약화 될 것이다. 그러한 프로그램은 실제로는 장기적으로 해당 기술이 10년 20년 이후에 폐기되지 않는다는 보장 없이 투자되는 기술과 관련된 것이다.

우리는 네트워크, 콘텐트 그리고 사업자들의 전략과 서로 연결된 가정들을 바탕으로 텔레비전의 미래상을 그려보는데 있어서 몇 가지 가능한 시나리오를 제시해 볼 수 있을 것이다. 다시 한 번 강조하지만 가능한 예측의 가장 중요한 동인은 제공되는 서비스에 대한 소비자의 반응이며 이를 통해서 국가의 역할이 함축적으로 이루어질 것으로 보인다.

1. 융합의 가능한 상황

1) 방송의 점진적 변화

조심스러운 가정을 기초로 한다면, 소비자들은 새롭게 제공되는 텔레비전의 진화된 서비스(예를 들어 VOD)에 그리 우호적이지 못하며 기존의 방송이나 최근 들어 활성화되고 있는 테마별 채널, ‘pay per view'채널, 비디오게임 등을 소비하는 것에 만족할 것으로 볼 수 있다. 물론 텔레비전이 제공하는 서비스는 다양화되겠지만 소비자의 쌍방향성에 크게 도움을 받지는 못할 것으로 보는 것이다.

이러한 가정은 케이블TV가 크게 성공하지 못하고 있는 우리나라의 경우도 한 예가 될 수 있다. 결국 이러한 경우에는 쌍방향 서비스를 가능하게 하는 광케이블의 설치 프로그램을 늦출 것으로 보인다. 왜냐하면 광케이블을 통한 초고속망 사업은 궁극적으로 국가에 재정적인 큰 부담으로 남을 것이기 때문이다.

반면에, 이미 부설되어 있는 집합적인 네트워크나 인프라스트럭처가 지역적으로 이용될 수 있을 것이다. 어쨌든, 초고속 광케이블 망은 현재 케이블TV의 HFC를 아주 서서히 대체해 나갈 것이다.

2) 케이블TV 와 위성의 경쟁 - 위성방송의 우위

이러한 시각에서 본다면, 현재 운영되고 있는 케이블TV와 위성방송의 관계 역시 어느 정도 예측이 가능할 것 같다. 다시 말해서 이 경우 케이블은 위성에 대한 지닐 수 있는 어드밴티지(VOD서비스 등)를 사용할 수 있는 가능성이 없어지므로 해서 방송 전송 방식으로서의 위성의 지위를 한층 강화하는 결과를 가져올 수 있다.

현재 무궁화 위성을 통해서 4개 채널이 운영이 되고 있지만 본격적으로 다채널 위성방송을 시작할 경우 케이블TV의 경쟁력은 위성에 훨씬 못 미치게 될 것으로 보인다. 실제로, 유럽과 미국의 경우 향후 2년 정도면 디지털 위성방송은 상업적으로도 상당한 성공을 거둘 것으로 예측되고 있다. 물론 이러한 예측은 각 국가가 지니고 있는 뉴미디어 서비스에 대한 수요 규모에 전적으로 달려있다고 하겠다.

3) 네트워크의 경쟁 - 케이블TV와 전화서비스의 경쟁체제

두번째로, 광케이블 망 사업 추진 정책을 정당화할 수 있는 새로운 서비스에 대한 요구가 적극적일 것이라는 가정을 한다면, 새로운 서비스를 전송할 수 있는 네트워크 관련 문제가 첨예한 사안이 된다.

만일 경제적 사업자의 이니셔티브와 공공권력의 전략이 허락한다면 고도화된 두 네트워크는 경쟁관계에 돌입할 수 있을 것이다. 왜냐하면 이 경우 위성방송은 VOD 서비스를 할 수 없는 매체이며 따라서 케이블TV와 전화사업의 경쟁이 이루어지게 되는 것이다.

전화사업자와 케이블TV 사업자는 현재 미국에서 전화서비스 사업을 케이블 사업에 개방함으로써 전화선을 통한 텔레비전 방송이나 혹은 ASDL이 가능하게 되어 양측이 치열한 경쟁을 벌이게 되었다. 1998년 1월로 통신시장이 완전 개방된 유럽 역시 마찬가지 상황을 맞고 있다. 

물론 통신 분야의 광범위한 탈규제가 전제되어야 하는 이러한 가정의 가능성은 최소한 향 후 10년 정도 지난 후에 그려질 수 있는 것이라 할 수 있다. 그리고 이러한 상황에서의 선택의 여지는 전적으로 국가의 정책 결정에 달려있다고 볼 수 있다. 뿐만 아니라 각 사업자가 전화서비스와 텔레비전 서비스를 할 경우 광케이블 네트워크가 중복으로 투자되어 예산의 낭비를 가중시킬 위험 역시 도사리고 있다.

4) 급진적 변화 - 전화망으로의 수렴

멀티미디어서비스에 대한 수요가 적극적이며 초고속망 인프라 구축에 대한 강력한 정책 지원이 있을 경우, 텔레비전, 전화 그리고 새로운 서비스를 동시에 전달할 수 있는 단 하나의 망만이 경쟁력을 가지고 발전할 수 있다는 가정도 세울 수 있다. 전화망은 그 용량으로 화상전화 서비스를 할 수 있지만 케이블TV는 그렇지 못하다. 이 경우 대규모 통신회사 그룹은 자가망을 통한 독점적 서비스가 가능하게 된다는 예측을 할 수 있다.

몇몇 연구는 그러한 전화망의 독점적 지위는 불가피한 것이며 비록 망을 통한 서비스 제공이 제한적이라고 하더라도 cellulaire 기술의 획기적인 발전으로 독점적 지위를 유지할 수 있을 것으로 보고 있다. 지상파의 디지털화는 실제로 무선으로 가능한 서비스의 발전을 이끌 수 있는 동인이 된다. 여기에는 휴대폰, 이동 텔레비전 수신, 디지털 문자 라디오 서비스 등이 포함된다.

이러한 가정에서는 어떠한 경우라도 정부가 인프라 투자를 지원하는 재정적 이니셔티브와 지리적 구역화의 이니셔티브를 쥐게 되는 상황이라고 할 수 있다.

2. 미래를 위한 선택

1) 정책방향의 확립

지금까지 간략하게 나마 살펴 본 방송통신 융합의 새로운 환경은 디지털 기술이라고 하는 새로운 기술의 진보와 함께 우리의 방송과 통신의 기반을 급속하게 바꾸어 놓고 있다. 그리고 이러한 상황은 선진국들만큼이나 우리에게도 도전과 선택을 강요하고 있다.

이러한 상황에서 우리는 몇 가지 가능한 원칙을 확립해양할 필요가 있으며 이는 현재 중요한 현안이 되고있는 통합방송법에도 적용이 되어야 한다고 본다. 그 원칙은 우선 방송통신 융합의 환경에 맞는 정책은 출발에서부터 세계적인 전망을 지향해야 할 것이다. 기업과 사업자들의 국제적인 연합 전략을 장려하고 가능한 한 개방적 체계와 국제 표준의 발전을 지원하면서 시장의 개방과 실질적인 상호호혜성을 추구하고 하는 세계적인 조류에 발맞추어야 할 것이다.

둘째, 이와 방송의 환경은 우리나라의 특수성을 고려할 수 있도록 주의를 기울이며 우리의 문화적 정체성을 확립하는 기반을 공고히 해야 할 것이다. 이를 위하여 우리 나름의 방송 모델을 만들어 가야 한다..

셋째, 개방적이며 경쟁적인 국제 체제 속에서 융합과 관련한 기초 기술 발전의 지원과 관련 기업이 충분한 경쟁력을 갖출 수 있는 정책을 수립하여야 할 것이다. 이와 함께 민간부문에서의 새로운 서비스 발전을 도모하고 여기서 발생할 수 있는 고용 등 경제적인 효과를 극대화하며 무엇보다도 새로운 특성을 지니는 수용자로서의 국민 각 개인의 복지와 생활을 존중하는 것을 원칙으로 삼아야 할 것이다.

2) 통합방송법에서의 고려사항

  우선 통합방송법에서는 무엇보다도 방송통신 융합이 야기하는 새로운 환경에 맞는 법제도적인 틀을 준비해야 할 것이다. 현재의 방송법에는 방송과 통신의 융합 등 새로운 방송환경에 따른 방송 및 통신분야 규제기구의 변화 가능성이나 융합 상황에서 가능한 새로운 서비스에 대한 고려가 역시 되고 있지 않다.

  사실 현재 논의되고 있는 방송법은 방송위원회 등 정치적 사항에 논의가 집중되어 규제의 근거, 수단, 대상에 대한 것보다는 규제기구에 대한 부분에 집중되어 있다. 이는 통합법 역시 규제는 여전히 지상파 방송 시대의 패러다임을 그대로 답습하고 있기 때문이다. 따라서 현재의 방송정책이 타당한가, 현재의 규제정책이 현실적으로 적합한가에 대한 검토가 필요하며 융합시대에 적합한 규제 방향을 정립하는 것이 필요할 것이다. 이를 위해서는

- 급격한 제도적 변화보다는 각 분야의 특성을 고려한 점진적이고 단계적인 변화    방향의 수립

- 정부 주도하의 규제를 최소화하여 정책실패를 방지하는 한편 시장경제의 한 요    소로서의 정부의 역할 담당으로 시장왜곡을 피하는 방향으로 정책 수립

- 변화하는 상황에 적절한 시기에 유연한 정책 수립이 가능한 제도적 장치 마련

- 새로운 방송환경에서의 규제는 기술중심적이 되어야 하며 배타적이며 지배적인    사업자 구도를 지양하는 정책 수립

- 보편적 서비스와 공익적 서비스에 대한 개념 정립

- 융합상황의 통합적 서비스 제공에 적합한 허가 방식의 모색 등의 정책적 고려

등이 필요 할 것이다. 이와 아울러 급진적인 변화보다는 점진적인 과도기적 규제 틀을 마련하는 것이 보다 합리적일 것이며 이는 기본적으로 기술환경의 변화를 수용하는 틀 속에서 이루어져야 할 것이다.

  이는 결국 방송, 통신 분야 규제의 조화 속에서 새로운 서비스에 적합한 새로운 규제의 필요성과 두 분야가 각각 새로운 규제틀을 적용해야 한다는 상반된 입장의 적절한 조화가 필요하며 각 서비스를 이용하는 소비자의 입장에서 공동의 가치추구, 상호 호환성, 상호진입 가능성을 확보하는 방향에서 규제의 틀 마련 필요하다고 본다. 또한 각 사업 분야의 균형적 발전의 보장으로 신기술의 촉진과 한 분야에 편중된 지배적 위치를 배제할 수 있어야 하며 새롭게 전개되는 시장에 두 분야가 서로 참여할 수 있는 기회를 제공하는 것을 전향적으로 검토하여 사업 분야별 균형의 유지가 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 그러나 이러한 경우에도 방송의 공익적 서비스에 대해서는 배타적인 권리가 확보될 수 있는 정책적 고려가 필요할 것이다.

부록. 디지털화에 따른

방송 및 정보통신의 기술변화

1. 정보통신기술의 발전 - 디지털화

오늘날 정보통신환경이 급변하고 있다는 것은 주지의 사실이다. 이러한 변화의 양상은 지난 수십 년 동안 서로 고유의 영역을 지켜왔던 방송․통신․컴퓨터 등 매체사이의 경계가 애매해지면서 생긴 매체간 융합 현상을 통해 가장 직접적으로 확인할 수 있다. 이를 기술적인 관점에서 접근한다면 정보의 디지털화 그리고 정보전송로의 광대역화라는 측면에서 생각할 수 있다.

우선 문자정보나 음성정보 뿐만 아니라 영상정보에 이르기까지 각종 정보원이 급속하게 디지털화되고 있다. 이를 통해 각종 정보를 통합처리하는 것이 가능해지고, 복합적인 정보를 가공하고 편집하는 것이 쉬워져서 이른바 멀티미디어 시대에 있어서의 가장 기본적인 바탕이 마련되었다고 할 수 있다. 이러한 디지털화로의 움직임은 한편으로 아날로그-디지털 변환기술 및 디지털 압축기술 등 디지털 관련기술이 향상되었다는 점과 함께 다른 한편으로 CD-ROM이나 DVD(Digital Versatile Disc) 등 다양한 디지털 매체의 보급이 확산되고 있다는 점에 기인한다.

이때 중요한 점은 영상정보가 멀티미디어시대의 가장 핵심이 되는 정보라는 점에서 이의 디지털화가 실용화 된 것이다. 영상은 문자나 음성에 비해 정보량이 방대하기 때문에 다루기가 용이하지 않았지만 디지털압축기술이 발전함에 따라 얼마 전까지만 하더라도 비현실적으로 생각되어왔던 동영상처리가 가능해졌을 뿐 아니라 더 나아가 가상현실의 이용까지 고려하게 된 것이다. 물론 이의 배경으로서 각종 정보기기의 기능이 대폭 향상되고 있다는 점도 간과할 수 없다. 이는 주로 컴퓨터의 정보처리능력의 향상과 밀접하게 관련이 있는데, 구체적으로는 중앙처리장치의 처리속도가 빨라지고 기억장치의 용량이 커지면서 가능하게 되었다. 더구나 정보기기가 점점 소형화, 경량화되고 휴대성이 향상되면서 성능대 가격비는 더욱 급격하게 향상되고 있다.

또한 무선․유선 여부에 관계없이 정보의 전송로가 급속하게 광대역화되고 있다는 점이다. 무선전송로로서는 광대역 위성채널의 사용이 보편화되었으며, 디지털화를 통해 고해상도, 다채널, 이동통신의 고품질화가 가능해졌을 뿐만 아니라 주파수의 효율적인 이용도 가능하게 되었다. 한편 유선전송로로서는 광섬유망이 정비되고 이를 이용한 중계회선의 전송비용이 낮아지게 되면서, 동영상이나 고속대용량데이터의 쌍방향통신이 가능하게 되었다. 더욱이 수 년 전부터는 지구촌의 거의 모든 나라에서 초고속정보통신망의 구축계획이 경쟁적으로 발표되면서, 광섬유를 근간으로 하는 네트워크가 정보화사회에 있어서 중추적인 국가의 인프라로서 주목을 받게 되었다.

이 절에서는 먼저 영상정보의 디지털화의 핵심이라고 할 수 있는 MPEG과 초고속정보통신망으로 대표되는 정보전송로에 대해서 살펴보고자 한다.

1) MPEG과 동영상정보의 디지털화

(1) 동영상부호화 표준방식과 MPEG

정보통신환경이 변화함에 따라 동영상을 CD-ROM이나 광디스크 등 저장매체에 저장하거나 전화회선이나 통신용 또는 방송용 채널 등을 통해 전송할 필요성이 늘어나면서 디지털 동영상을 압축하는 부호화방식에 대한 관심이 커지게 되었다. 영상신호는 음성신호에 비해 정보량이 많기 때문에, 이를 부호화하기 위해서는 높은 압축률의 부호화방식이 필요하다.

동영상부호화에 있어서 가장 기본적인 표준은 1982년에 방송 TV신호의 디지털표현을 규정한 CCIR 권고 601로서 현재는 ITU-R 권고 BT.601로 개정되어 있다. 이 표준은 컴포넌트 신호를 대상으로 하며, NTSC 방식과 PAL/SECAM 방식을 모두 수용하고 있다. BT.601에는 영상부호화, 즉 신호압축이 포함되어 있지 않기 때문에 이 방식으로 디지털화된 부호화 스트림은 그대로 전송하는 데는 적당치 않다. 그러나 이 표준은 디지털 TV의 근간을 이루는 표준으로서, D1 VTR을 이용한 디지털 녹화나 방송신호의 편성 및 편집에 사용되고 있으며 그 밖의 많은 응용분야에 적용할 때에도 기본이 되는 규격이다.

한편 CCITT에서는 1984년부터 384kbps 또는 64kbps의 속도를 대상으로 하는 통신용 동영상부호화표준을 만드는 작업을 시작하여 1990년 말에 p×64kbps (p=1～30)의 비트율을 가지는 영상부호화방식인 H.261을 작성하여 권고하였다. H.261은 ISDN 이나 TV회의 또는 TV전화용으로 널리 사용되고 있는데, 움직임보상 프레임간 예측기법을 DCT와 함께 사용하는 이른바 복합부호화방식을 사용함으로써 우수한 성능을 얻을 수 있었다.

멀티미디어 시대의 핵심인 동영상 정보의 부호화에 대한 관심이 점점 높아지면서, 국제표준화기구인 ISO (International Standard Organization)와 IEC (International Electrotechnical Commission)에서는 공동작업으로 디지털 동영상 부호화 표준방식을 제정하고자 하였다. 이에 따라 1988년부터 ISO/IEC JTC1의 SC2 (현재 SC 29) 내에 MPEG-1 그룹이 구성되어 동영상 부호화방식을 연구하기 시작하였다.

MPEG-1은 CD-ROM과 같은 저장매체를 응용 대상으로 하였기 때문에 기존에 통신분야의 부호화 표준인 H.261과는 다른 특성 및 기능을 필요로 하였다. 이 결과로 1993년에 드디어 ISO/IEC 11172, 즉 MPEG-1 표준이 만들어졌다. MPEG-1이 저장매체용으로 주로 응용되면서 약 1.5Mbps의 비트율을 가지고 있는데 반해, MPEG-1의 뒤를 이어 등장한 MPEG-2는 저장매체 뿐만 아니라 통신, 방송 등 다양한 응용분야를 그 대상으로 하면서 목표로 하는 비트율도 약 10Mbps까지로 보다 고품질의 범용 영상부호화방식을 만들 것을 목적으로 하였다.

MPEG-1이 저장매체용으로 주로 응용되면서 약 1.5Mbps의 비트율을 가지고 있는데 반해, MPEG-1의 뒤를 이어 등장한 MPEG-2는 저장매체 뿐만 아니라 통신, 방송 등 다양한 응용분야를 그 대상으로 하면서 목표로 하는 비트율도 약 10Mbps까지로 보다 고품질의 범용 영상부호화방식을 만들 것을 목적으로 하였다. MPEG-2를 사용하여 TV방송 프로그램을 디지털화 하면, 프로그램의 품질을 기존 품질과 동등이상 수준으로 서비스한다고 가정할 때, 수용가능한 채널의 수는 기존 채널수에 비해 약 4배 내지 6배 정도에 이를 것으로 예상된다.

<표 14> MPEG-1 및 MPEG-2의 응용분야

구분	응용분야	MPEG-1	MPEG-2
전달매체	저장매체 (디스크, 테이프)	○	○
	컴퓨터 네트워크 (LAN)	○	○
	통신네트워크 (ATM)		○
	방송 (지상방송, 위성방송, CATV)		○
부가기능	저장매체의 랜덤억세스	(사용자기능)	○
	전송장애시 단계적 품질열화		○
	전송상에서 재다중, 재생중계		○
	방송부가 (요금부과, 프로그램편성)		○

MPEG을 저장용, 통신용, 방송용 등 각 매체에 실제로 이용하기 위해서는 각 매체의 특성에 적합한 조건이나 여러 가지 부가기능이 필요하다. <표 2-1>에서는 이러한 점을 고려하여 MPEG-1과 MPEG-2의 응용분야를 전달매체와 부가기능에 따라 정리하였다.

현재 MPEG-2는 동영상부호화에 있어서 전세계적인 공통표준으로서 자리잡고 있다. 미국의 ATV 방식 및 유럽의 디지털TV 방식뿐만 아니라 무궁화호를 이용하여 디지털위성방송을 실시하고 있는 우리나라의 경우도 모두 MPEG-2에 기반을 둔 동영상부호화방식을 채용하고 있는 것이다. MPEG-2는 현재의 응용분야에서 뿐만 아니라, 앞으로 출현할 다양한 멀티미디어 서비스 및 응용분야에서 국제표준의 영상부호화 방식으로 널리 이용될 것이다. 더구나 MPEG은 다양한 미디어가 결합한 멀티미디어 부호화나 하이퍼미디어 부호화에 있어서도 핵심기술로서 주목을 받고 있어서, 현재뿐만 아니라 미래에 있어서도 그 중요성이 점점 더해가고 있다.

이렇게 MPEG-2가 전세계적인 표준방식으로 자리잡은 것은 부호화표준 H.262를 만들기 위해 활동을 시작한 ITU-T의 영상부호화 전문가그룹이 그 첫 모임에서 ISO/IEC의 MPEG-2와 공동작업을 하기로 결정한 데 힘입은 바 크다. 이에 이어 CCIR과 EBU(European Broadcasting Union), 그리고 SMPTE(Society of Motion Picture and Television Engineers) 등의 기관들도 표준안을 만드는 공동작업에 참여하게 되면서, MPEG-2가 가장 주목받는 영상부호화 방식으로서 멀티미디어시대의 핵심기술이 된 것이다. 이렇게 될 수 있었던 원인은 MPEG-1 활동의 표준화 과정을 거치면서 영상신호 부호화분야에서 전세계의 거의 모든 전문가들을 결집시키는 데에 성공하였으며, MPEG-2 표준을 제정함에 있어 이들 전문가들이 자연스럽게 참여하여 기술적인 문제점을 성공적으로 해소할 수 있었던 데에 있다. 아울러 응용분야를 특정한 대상에 국한시키지 않고, MPEG-2를 채용하기를 원하는 모든 분야로부터의 요구사항을 적극적으로 수용함으로써 범용의 표준을 완성시켰다는 점도 지적되고 있다.

(2) MPEG 영상부호화 방식

MPEG에서 영상을 부호화하는 기본적인 원리는 다른 모든 영상부호화에서와 마찬가지로 영상신호의 정보량을 줄이기 위해서는 신호 내에 포함되어 있는 각종 중복성 (redundancy)을 제거하는 것이다. 동영상 신호 내에 존재하는 중복성에는 색신호간 중복성 (spectral redundancy), 공간적 중복성 (spatial redundancy), 시간적 중복성 (temporal redundancy), 통계적 중복성 (statistical redundancy) 등이 있다.

색신호간 중복성을 줄이기 위해서는 카메라를 통해 들어온 영상입력의 R,G,B 색신호체계를 Y,Cr,Cb의 색신호체계로 변환하여 색신호 사이에 존재하는 높은 상관성을 줄이고 인간의 시각특성에 적합하도록 재구성한다. 이렇게 만든 신호성분 가운데 밝기신호에 해당하는 Y 성분은 필요한 주파수 대역도 넓고 인간의 눈이 민감하게 반응하는 성분인 반면 색신호에 해당하는 Cr,Cb 성분은 주파수 대역도 좁고 시각적으로도 밝기신호에 비해 덜 민감하므로 수평과 수직방향으로 각각 추려내어 사용한다.

공간적 중복성이란 한 화면 내에서 공간적으로 인접한 화소 사이에 높은 상관성이 있기 때문에 발생한다. 이를 줄이기 위해서는 변환부호화를 사용하는 것이 일반적인데, MPEG-2에서는 8x8 화소 크기의 블록(block) 단위로 변환부호화의 일종인 DCT (Discrete Cosine Transform)를 수행한 후 양자화 과정을 거침으로써 공간적인 중복성을 제거한다.

인접한 화소 사이에 상관성이 높다는 사실은 공간적 뿐만 아니라 시간적으로도 성립한다. 따라서 동영상을 압축하기 위해서는 각 프레임을 따로따로 부호화하는 대신, 인접한 두 프레임 사이에서 나타난 움직임을 추정하여 이를 보상한 후 두 프레임 사이의 차이성분을 구해 이를 부호화함으로써 시간적인 중복성을 제거하는 방법이 일반적으로 사용된다. MPEG-2의 경우 움직임을 추정하는 단위는 네 개의 블록이 모인 16x16 화소 크기로서 매크로블록(macroblock)이라고 한다.

다음으로 DCT 및 양자화 과정을 거치면서 발생한 계수들 사이에는 통계적인 중복성이 존재한다. 즉 모든 계수의 부호어에 일정한 길이를 할당하는 대신, 발생확률이 높은 계수에는 짧은 길이의 부호어를 할당하고 반대로 확률이 낮은 계수에는 긴 길이의 부호어를 할당함으로써, 통계적으로 볼 때 전체적으로 발생하는 데이터량을 줄일 수 있는 것이다. 이러한 방식을 가변길이부호화 (VLC: variable length coding)라고 하는데, MPEG-2에서는 이의 한 종류인 허프만 부호화(Huffman Coding)를 이용하여 통계적 중복성을 줄인다.

영상을 부호화하는 기본기술은 크게 나누어 생각할 때, 움직임보상 예측부호화, DCT 및 양자화, 가변길이부호화, 그리고 전송률제어 등을 들 수 있다.

① 움직임보상 예측부호화

예측부호화란 현재 데이터를 부호화할 때, 데이터 값을 그대로 부호화화는 대신, 이전 데이터를 현재 데이터의 예측값으로 가정한 후 예측값과 현재 데이터와의 차이, 즉 예측오차만을 부호화하여 전송하는 방법이다. 복호기에서는 이미 복원을 거친 이전 데이터의 복원값에 현재 수신한 예측오차를 더하면 현재 데이터 값을 복원하게 된다. 일반적인 영상신호 또는 음성신호는 인접한 표본값 사이에서의 상관성이 매우 높기 때문에 예측부호화를 사용하면 통해 효율적인 신호압축을 기대할 수 있다.

MPEG-2에서 사용하는 프레임간 예측부호화에서는 연속되는 프레임간의 움직임을 추정한 후, 이를 보상한 이전 프레임에서의 값을 예측값으로 사용한다. 따라서 부호기에서는 현재 구획에 대해 추정한 움직임벡터(motion vector)와 예측오차를 함께 복호기로 보내주고, 복호기에서는 움직임벡터만큼 보상한 이전 프레임의 예측값에 예측오차를 더하여 원래의 구획을 복원한다. 이러한 방법을 통해, 움직임이 있는 일반적인 영상시퀀스에 대해서도 보다 정확한 예측값을 얻을 수 있어서 예측오차의 크기를 줄일 수 있다.

그러나 예측부호화에서는 현재 데이터의 값이 다음 데이터의 값을 복원하는데 사용되기 때문에, 신호의 복원과정 중에 한번 오류가 발생하면 이 오류가 계속적으로 전달된다는 단점이 있다. 따라서 MPEG-2에서는 주기적으로 프레임 내의 정보만을 가지고 영상을 부호화하는 I picture를 보냄으로서 오류가 전달되는 것을 방지한다.

따라서 MPEG-2 방식으로 부호화된 화면은 움직임을 보상하는 방법에 따라 다음과 같이 I picture, P picture, B picture 등 3종류로 구분된다.

▶ I (intra) picture : 다른 화면을 참조함없이 화면내의 모든 매크로블록이 자                            체적인 정보만을 사용하여 부호화된다. I picture는 영                            상시퀀스 내에 주기적으로 들어가야 하는데, 이는 도중                            에 채널을 바꾸거나 랜덤억세스를 위해서 그리고 전송                             중 발생한 오류의 전파를 막기 위해 필요하다. I                                  picture는 전체 화질에 절대적인 영향을 미치므로 P                              picture나 B picture에 비해 많은 데이터를 할당하고                            우수한 화질을 유지하여야 한다.

▶ P (predictive) picture : 현재 프레임을 부호화할 때, 이전 프레임의 I                               picture 혹은 P picture를 기준으로 하여 순방향 움직                            임보상 예측기법을 적용하여 시간적 중복성을 제거한                              화면이다. GOP의 구조적 특징 때문에 P picture는 연                            속되는 P picture및 B picture에 영향을 미치기 때문                            에 I picture보다는 다소 떨어지지만 B picture보다는                            나은 화질을 유지하여야 한다.

▶ B (bidirectional) picture : 현재 프레임에 대해서 이전 프레임의 I 또는 P                            picture 그리고 다음 프레임의 I 또는 P picture로부                            터 각각 움직임 보상된 순방향 예측화면, 역방향 예측화                            면, 순방향 및 역방향 예측을 결합한 화면을 사용하여                             세 가지 예측신호를 얻어낸 후 이들 예측신호 중 최적                             의 것을 기준신호로 사용하여 시간적 중복성을 제거한                             화면이다. B picture는 다른 화면에 영향을 주지 않으                            므로 I 또는 P picture에 비해 가장 적은 비트를 할당                            하여 부호화한다. 평균적으로 I, P, B picture 각각으                            로부터의 비트 발생량을 비교해보면 약 15:5:1 정도의                            비율이 된다.

② DCT 및 양자화

인간의 시각은 같은 화면이라도 주위 배경에 따라 물체를 분별하는 정도가 다르다. 예를 들어 사람의 얼굴이 있는 화면을 가정할 때, 뺨과 같이 평평한 부분에서 잡음이 발생하면 눈에 쉽게 띄지만, 머리카락 부분과 같이 변화가 심한 영역에서는 같은 크기의 잡음도 발견하기 힘든 것이다. 다시 말하면 인간의 시각특성상 영상신호에서는 저주파성분이 고주파성분보다 훨씬 중요하다는 것이다. 따라서 영상신호의 부호에 있어서도 고주파성분보다는 저주파성분을 원래의 신호에 가깝게 복원하는 것이 바람직하다.

DCT는 공간영역 신호를 주파수영역 신호로 변환시키는 수단으로서 영상부호화에 있어서 매우 효과적인 변환으로 알려져, MPEG-2 뿐만 아니라 H.261, JPEG, MPEG-1 등 여러 표준방식에 널리 채택되어 왔다. MPEG-2에서는 8x8 화소크기의 블록에 대해 이차원 DCT를 수행하여 영상을 주파수영역으로 변환한 후, DCT계수들 중 저주파성분에는 높은 가중치와 많은 전송비트를 할당하고 고주파 성분에는 낮은 가중치와 적은 전송비트를 할당하여 전송한다. 복호기에서는 DCT의 역작용을 수행하는 IDCT(Inverse DCT)를 이용하여 주파수영역의 신호를 다시 공간영역으로 역변환한다.

영상의 화질은 전송비트에 따라 좌우된다. 즉 많은 비트를 할당하면 당연히 화질은 좋아지지만 압축률은 떨어지고, 반대로 적은 비트를 할당하면 압축률이 높아져 효율적인 전송을 할 수 있지만 화질의 열화를 가져오기 때문에 채널의 특성 및 전송용량에 따라 비트 할당량을 조절하는 것이 바람직하다.

DCT변환은 해당 화면이 I picture라면 영상신호 자체에 적용되고, P나 B picture라면 예측오차에 대해 적용된다. 따라서 I picture의 경우는 공간적 중복성만을 줄이는 것이지만, P 또는 B picture의 경우라면 시간적 중복성을 줄인 영상신호에 또다시 공간적 중복성을 줄이는 것이 된다. 하지만 예측오차 신호는 공간적 중복성이 그다지 크지 않으므로, DCT의 효과는 P 또는 B picture 보다는 I picture의 경우에서 더 크게 나타난다.

한편 DCT의 결과 얻어진 변환계수를 그대로 복호기로 보낼 수는 없고 이를 한정된 비트로 나타내어야 하는 데, 이 과정을 양자화라고 한다. 이 과정에서는 필연적으로 양자화오차가 발생하게 되는데, 오차의 발생을 얼마나 줄일 수 있느냐는 양자화크기에 달려있다.

③ 가변길이부호화

가변길이부호화는 발생확률이 높은 부호어들에 대해서는 짧은 비트를 할당하고, 발생확률이 낮은 부호들에 대해서는 긴 비트를 할당하여 부호의 평균길이를 엔트로피에 가깝게 하는 수단이다. MPEG-2에서는 허프만부호화를 사용하는데, 가변길이부호화의 대상으로는 DCT 양자화계수, 움직임벡터, 그리고 매크로블록 정보 등이 있다.

먼저 DCT계수들은 양자화과정을 거치면서 고주파성분으로 갈수록 계수들의 값이 작아지고 ‘0’인 값들도 많이 발생한다. 특히 영상신호 자체가 아닌 예측오차를 DCT 변환한 P picture나 B picture의 경우에는 ‘0’으로 나타나는 계수들이 많이 발생한다. 이러한 경우에 대응하기 위해서, DCT 변환되어 있는 이차원신호를 일차원신호로 만든 후, (run, length) 부호화를 사용한다. 이 때, MPEG-2에서는 스캔순서로서 MPEG-1에서와 같이 통상적인 프레임에 사용하기 위한 지그재그 스캔과 더불어 필드구조에 적합한 스캔순서도 함께 사용할 수 있도록 하고 있다.

움직임벡터는 이전 움직임벡터와 현재 움직임벡터 사이의 차이를 구한 뒤 이 값을 허프만부호화함으로써 통계적인 중복성을 줄인다. 이 과정에서 움직임의 수직성분과 수평성분을 독립적으로 부호화한다. P picture의 경우는 순방향 움직임벡터만 부호화하는 반면, B picture의 경우는 순방향, 역방향 움직임벡터 중 실제 움직임보상에 사용하는 움직임벡터를 부호화한다.

또한 한 슬라이스에서 매크로블록의 위치, 부호화 모드, 그리고 부호화 패턴 등 매크로블록에 관한 각종 정보를 전송하기 위해서 허프만부호화를 수행한다.

④ 전송률제어

지금까지 살펴보았듯이 MPEG-2 영상부호화에는 I, P, B picture 등 세 종류의 화면을 가지고 있고, 발생하는 데이터량은 화면의 종류에 따라 매우 차이가 심하다. 더욱이 영상내의 움직임 정도에 따라서도 데이터의 발생이 가변적이고, 같은 양의 데이터를 가지는 구획을 부호화했더라도 가변길이부호화를 거치면서 출력데이터의 양이 일정하지 않게 된다. 따라서 각 화면에 데이터 발생량의 목표치를 할당하고, 영상의 특성이 변화함에 따라 이를 변화시키면서, 가변길이 부호화기의 출력단 버퍼에서 오버플로우나 언더플로우가 발생하지 않도록 전송률을 제어할 필요가 있다.

가변길이 부호화기의 출력속도를 일정하게 하기 위해서 양자화과정에서의 양자화크기를 조절하는 것이 일반적으로 사용되는 방법이다. 양자화를 할 때, 양자화크기를 키워 거칠게 양자화하면 그 출력계수들이 작아지고 0이 많이 발생하여 가변길이부호화기의 출력 데이터량은 줄어든다. 반대로 양자화를 세밀하게 하면 출력 데이터량이 늘어난다.

같은 MPEG-2 영상부호화 방식을 사용했더라도, 부호화된 영상의 화질은 전송률제어 방법에 따라서 차이를 보일 수 있다. 좋은 부호기로 평가받기 위해서는 좋은 전송률제어 알고리듬을 가져야 한다.

(3) MPEG 영상데이터의 구조

이상과 같은 부호화된 MPEG-2 영상데이터는 다음의 <표 15>와 같은 계층구조를 갖는다.

<표 15> MPEG-2 영상데이터의 계층구조.

계층	설명	비고
시퀀스 (sequence)	GOP의 모임	랜덤억세스 및 고속재생 단위
GOP (group of picture)	화면의 모임
화면 (picture)	슬라이스의 모임
슬라이스 (slice)	수평 연속인 매크로블록
매크로블록 (macroblock)	네개의 블록, 16×16 화소	움직임 보상 단위
블록 (block)	8×8 화소로 구성	DCT 수행단위

GOP의 구조를 부호화모드에 따라 자세히 살펴보면, 하나의 GOP는 I picture 한 개, P picture P(=N/M-1)개, B picture N-1-P개로 이루어진다. 여기서 파라미터 N은 한 GOP의 길이를 말하는 변수이고, (M-1)은 I picture와 P picture사이의 B picture의 개수dp 해당하는 변수이다. 예를 들어 M=1이라면 I picture와 P picture사이에 B picture가 없는 ‘IPPP...IPPP....’의 GOP 구조를 의미한다. [그림 2-2]에서는 N=9, M=3인 경우를 예로 들어 일반적인 GOP 구조 ('IBBPBBPBBI...')를 나타내었다.

[그림 2-1)] GOP구조 (N=9, M=3의 경우).

̣ª«<SPAN STYLE='font-family:"신명 중고딕,한컴돋움";font-size:11.550pt;color:"#000000";line-height:17.600pt;letter-spacing:-0.550pt;text-align:center;'>[그림 2-

2) 디지털 동영상과 다중규격의 지원

멀티미디어 시대의 디지털 영상이 가지고 있어야 할 기능가운데 하나는 다양한 서비스 요구에 대응할 수 있어야 한다는 것이다. 멀티미디어 응용이 강조되면서 디지털 방송과 타매체와의 상호운용성이 중요한 쟁점으로 등장한 것도 이러한 이유에서이다. HDTV의 개발과정에서 디지털 TV의 실현이 기술적으로 입증되면서 사람들이 디지털이 제공하는 다양한 가능성에 주목하게 되었고, HDTV 한 채널 분량의 주파수 스펙트럼이면 기존의 화질 수준의 SDTV (Standard Definition TV) 4내지 5개의 채널을 수용할 수 있기 때문에 방송사업자들은 사업적인 측면에서 고화질의 HDTV 보다는 오히려 다채널의 SDTV 쪽에 더 많은 관심을 기울이게 되었다. ATSC 영상규격으로 다양한 신호형식이 포함되고 순행주사방식 (Progressive Scanning)과 격행주사방식(Interaced Scanning)을 동시에 지원하게 된 배경에는 디지털 방송에서 제작한 영상신호와 컴퓨터 등의 다른 매체와의 연계성을 높이고자 하는 목적이 있는 것이다.

MPEG-2는 매우 다양한 응용분야를 대상으로 삼고 있기 때문에, 이를 지원하기 위해 프로파일(profile)과 레벨(level)이라는 개념을 사용하고 있다. 프로파일이란 MPEG-2에서 제공하는 여러가지 기능가운데서 특정 응용분야에서 필요한 기능들만으로 구성한 집합을 말하는 것으로서 알고리즘의 복잡도를 나타내는 척도라고 생각할 수 있다. MPEG-2에서는 다음과 같은 5종류의 프로파일을 제공하고 있다.

▶ SP (simple profile) : 움직임보상 DCT 만을 사용한다. 쌍방향예측을       사용하지 않으므로 시스템의 지연이 작으며, 따라서 복호기의 입장에서         하드웨어의 부담이 줄어들어 경제적인 가격으로 수신기를 만들 수 있다.

▶ MP (main profile) : SP의 기능에 쌍방향예측 등 기본적인 MPEG-2       의 부호화기능을 더한 것으로서 방송․통신․저장매체 등 폭넓은 응용이       가능하다.

▶ SNRP (SNR scalable profile) : MP의 기능에 더해서 신호를 구성할       때 두개의 SNR 레벨을 갖도록 함으로써 열악한 수신환경에서도 영상품질       의 열화를 줄이는 기능을 제공한다.

▶ SSP (spatial scalable profile) : SNRP의 기능에 더해서 이른바 계        층부호화 기능을 제공하는 것이다. 즉, 영상의 저해상도 성분과 고해상도       성분을 분리하여 전송함으로써 SDTV 수신기로는 저해상도 성분만을 수       신하고 HDTV 수신기로는 두 성분을 함께 수신할 수 있도록 하는 기능을       제공한다.

▶ HP (high profile) : SSP의 기능에 더해 4:2:2의 색신호 형식을 지원       하는 기능을 제공한다.

한편 레벨이란 특정한 프로파일에 대해 입력영상의 크기나 해상도 등 관련 매개변수들에 제한조건을 둔 것이다. 레벨을 구분함으로써 기능상으로는 동일하지만 다양한 응용분야에 적합하게 경제적으로 이용할 수 있도록 한 것이다. MPEG-2에서는 다음과 같은 4종류의 레벨을 제공하고 있다. MP를 기준으로 각 레벨에서의 영상신호의 상한규격을 표시하였다.

▶ LL (low level) : 352×288, 30 frames/sec

▶ ML (main level) : 720×576, 30 frames/sec

▶ H1440 (high-1440 level) : 1440×1152, 60 frames/sec

▶ HL (high level) : 1920×1152, 60 frames/sec

<표 16>에서는 MPEG-2의 프로파일과 레벨을 나타내었다. 수평방향으로는 5종류의 프로파일, 수직방향으로는 4종류의 레벨로 구분해 모두 20개의 영역으로 나뉘어지는데, 이중 11개부분이 사용가능한 영역이다.이 가운데 ML과 HL을 비교해보면, ML에서는 수평화소 720이하, 수직화소 576이하, 프레임율 30Hz이하 등으로 제한되어 있는 반면 HL은 수평화소 1920이하, 수직화소 1152이하, 프레임율 60Hz이하로 되어있다. 따라서 기능상으로는 동일하지만 HL의 경우에 보다 많은 데이타처리가 필요한 것이다.

<표 16> MPEG-2의 프로파일과 레벨

high		MP@HL			HP@HL
high1440		MP@H1440		SSP@H1440	HP@H1440
main	SP@ML	MP@ML	SNP@ML		HP@ML
low		MP@LL	SNP@LL
level             profile	Simple	Main	SNR	Spatial	High

MPEG-2은 다양한 응용분야를 대상으로 하고 있기 때문에, 서로 다른 프로파일 및 레벨에 속한 복호기 또는 비트열 사이에 호환성을 만족하는 것이 매우 중요하다. 동일한 프로파일의 경우라면, 높은 레벨의 복호기를 가지고 있으면 이보다 낮은 레벨의 부호기로 부호화된 비트스트림을 복호할 수 있어야 한다. 마찬가지로 동일한 레벨이라면, 높은 프로파일의 복호기로는 이보다 낮은 프로파일의 부호기에서 부호화된 비트스트림을 복호할 수 있어야 하는 것이다. 또한 계층화된 프로파일에서는 낮은 레벨의 복호기를 통해 높은 레벨의 부호기에서 부호화된 비트스트림의 하부층을 복호할 수 있도록 하는 역방향호환성을 만족해야 한다. <표 16> 가운데 방송용도로 가장 주목을 받고 있는 영역은 MP@ML이다. MP@ML은 기존의 NTSC, PAL, SECAM 등 SDTV 급의 방송 프로그램에 대응한 것으로서, 현재 미국이나 유럽 등에서 위성방송 및 CATV방송 등에 사용되고 있고 우리나라의 무궁화호 디지털 위성방송도 이 영역을 사용한다. 한편 디지털 HDTV의 표준규격으로는 MP@HP이 채택될 전망이다.

3) MPEG-2의 다중화

MPEG 표준은 크게 세부분, 즉 부호화된 영상 및 음성 비트스트림의 다중화를 담당하는 ‘시스템’, 영상부호화를 담당하는 ‘비디오’, 그리고 음성부호화를 담당하는 ‘오디오’로 구성되어 있다. 부호기에서는 먼저 영상, 음성 등의 정보를 개별적으로 부호화한다. MPEG-2의 경우라면 영상부호기는 ISO/IEC 13813-2 표준에 해당하고 음성부호기는 ISO/IEC 13813-3 표준에 해당한다.

부호기를 통해 출력되는 기본스트림은 PES (Packetized Elementary Stream) 패킷으로 패킷화된다. PES 패킷의 가장 중요한 역할은 여러 개의 기본스트림을 재생할 때 동기용 신호를 포함하고 있다는 점이다. 다음 단계는 PES 패킷들을 시스템계층의 정보들과 함께 프로그램스트림(PS: program stream) 또는 트랜스포트스트림(TS: transport stream) 으로 다중화한다. MPEG-2의 시스템 표준인 ISO/IEC 13813-1에서는 그림에서 점선의 오른쪽 즉 각 부호기로부터의 출력을 패킷으로 만들고 프로그램스트림 또는 트랜스포트스트림으로 다중화하는 방식에 대해서 다룬다.

<표 17> MPEG-2 MP@ML 규격

프레임 포맷		720 × 480 (주파수 29.97Hz)  720 × 576 (주파수 25Hz)
부호화 전송률		최대 15 Mbps
Y,Cr,Cb 표본화 비		4:2:0
화면의 종류		I(intra), P(predictive), B(bidirectional) Picture
부호화 단위		프레임(frame)구조 / 필드(field)구조
움직임 벡터 예측	프레임구조	프레임(16×16) / 필드(16×8) / dual prime
	필드구조	필드(16×16) / 필드(16×8) / dual prime
움직임벡터 탐색범위		수평방향: -128 화소 ~ +127.5 화소, 수직방향:  -32 화소 ~  +31.5 화소,
버퍼 크기		1.75 Mbit (1,835,008 bit)
호환성		MPEG-1에 대해 순방향 호환성
DCT DC 정밀도		8bit / 9bit / 10bit
VLC 테이블		MPEG-1과 동일 테이블/ 신규 테이블
DCT계수의 스캔방법		zig-zag 스캔 / alternative 스캔
가변비트율		채택

복호기에서는 먼저 수신된 비트스트림을 역다중화한다. 즉 다중화된 비트스트림에서 영상, 음성 등 각 개별적인 비트스트림을 분리하여 각각을 해당 복호기에 보낸다. 영상복호기와 음성복호기에서는 개별적인 비트스트림을 복호하여 영상의 경우는 모니터로, 음성의 경우는 스피커로 해당 출력장치를 통해 출력한다.

MPEG-2 시스템에서 두가지 다중화 방법, 즉 프로그램스트림과 트랜스포트스트림은 각각 다른 응용목적을 위해 만들어졌다. 프로그램스트림은 CD-ROM과 같이 상대적으로 데이타의 오류나 손실이 적은 매체를 위해 정의된 다중화 방법으로서, MPEG-1 시스템 표준과 마찬가지 역할을 한다. 즉 영상이나 음성 등 개별적으로 부호화된 스트림을 다중화하여 하나의 프로그램으로 구성한 비트스트림을 만드는 것이다.

반면 트랜스포트스트림은 잡음이 많은 채널과 같이 전송오류나 데이타의 손실 등이 일어날 수 있는 환경을 위해 정의되었으며, 이 방법에서는 하나의 프로그램이 아닌 여러개의 프로그램을 다중화하여 하나의 비트스트림으로 만들 수 있도록 규정하고 있다. MPEG-2에서 트랜스포트스트림을 둔 이유는, 현재 디지털 위성방송 시스템에서 하나의 중계기로 여러개의 프로그램을 전송한다는 것을 생각하면 쉽게 알 수 있다. 즉 트랜스포트스트림은 방송을 염두에 두고서 만든 방식이라는 것이다. 따라서 이 방식에는 프로그램의 편성의 유연성이나 스크램블 기능을 고려하고 있으며, 랜덤억세스(ramdom access)를 용이하게 하는 디렉토리 정보나 개별스트림의 종류별 정보 등 다양한 부가기능을 위한 정보를 가지고 있다.

트랜스포트스트림과 프로그램스트림의 큰 차이점은 패킷의 계층구조에 있다. 프로그램스트림에서는 여러개의 PES 패킷을 그룹화하여 팩(pack)을 구성하는 데에 비해서, 트랜스포트스트림에서는 반대로 PES 패킷을 재분할하여 이를 여러개의 고정길이인 트랜스포트 패킷(transport packet)에 나누어 전송한다는 점이다. 이에 따라 프로그램스트림은 가변길이 패킷을 사용하고, 트랜스포트스트림은 고정길이 패킷을 사용하게 된다.

한편 트랜스포트 패킷은 ATM(Asynchronous Transfer Mode)과의 접속성도 고려하고 있기 때문에, 고정길이 188바이트라는 비교적 짧은 패킷길이를 사용한다. ATM 셀의 패킷길이는 48바이트지만 페이로드(payload) 부분인 48바이트 가운데 1바이트는 동기용으로 사용하므로 실제 데이터는 47바이트이다. 따라서 트랜스포트 패킷하나는 네개의 ATM 셀에 실어 보낼 수 있다.

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        1998년 12월  1일 인쇄

        1998년 12월  1일 발행

                발행인  이    경    자

                발행처   한국방송개발원

                         서울특별시 양천구 목동 923-5

                        전화 : 3219-5400  FAX : 649-7312

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        이 책은 한국방송광고공사에서 조성한 공익자금으로 펴낸 책입니다.

        본 연구보고서의 내용을 인용할 때는 반드시 연구진과 한국방송개발원을 밝혀주시기 바랍니다.

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1) 특히 앞서 살펴본 미국과 유럽의 동향과 마찬가지로 방송․통신 융합의 새로운 환경 안에서는 특히 사업 참여에 대한 진입 장벽들은 사실상 제거하는 것이 바람직하다. 이에 더하여, 방송․통신의 기술적 융합 및 산업적 정착의 과정을 통하여 장차 지배적인 서비스 양식의 하나로 자리잡게 될 것이 예상되는 페이-퍼-서비스(pay-per-service) 개념이 미디어 소비의 주된 원칙으로 적용될 상황에서 과연 ‘보편’이라는 단어가 지닐 수 있는 의미와 영향력은 무엇일까에 대해 재고해볼 필요가 있을 것이다